Главная Финансы Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

3.1.4. Удосконалення бюджетного устрою і системи міжбюджетних взаємо відносин

Реформування бюджетної системи в Україні перед­бачає не тільки зміну ролі і місця бюджету у фінансовій системі, структурні зміни в доходах і видатках, нові підходи до бюджетного дефіциту і джерел його фінансування, а й удосконалення організаційної вертикальної побудови бюджету за рів­нями влади. У сучасній державі бюджетна система охоплює сукупність фінансово досить сильних і незалежних бюджетів на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу. Водночас побудова бюджетної системи й організація міжбюджетних відносин здійснюються у такий спосіб, щоб забезпечувати проведення єдиної бюджетної політики в країні. Які ж трансформаційні процеси відбулися і відбуваються в цьому напрямі в Україні?

Реформування бюджетного устрою почалося ще в межах СРСР у період перебудови у зв’язку з розширенням фінансових прав і повноважень союзних республік і регіонів. Ще тоді було прийнято законодавство про місцеве самоврядування і самофінансування, і саме воно послужило відправною точкою реформ. Взагалі слід зазначити, що проблемі розширення фінансових, у тому числі бюджетних, прав місцевих органів влади й управління завжди приділялася значна увага. Постійно приймалися відповідні постанови, вносилися корективи в організацію бюджетного процесу, спрямовані на активізацію бю­джетної роботи на місцях. Але, оскільки всі перетворення завжди проводилися з урахуванням збереження керівної ролі центру, вони мали скоріше декларативний, ніж реальний характер. Завжди спочатку затверджувався бюджет вищого рівня із виділенням у ньому бюджетів нижчого рівня у загальній їх сумі, і тільки потім у розгорнутому вигляді відповідні бюджети на місцях. Такий порядок передбачав обов’язкове узгодження показників бюджетів у відповідних вищих інстанціях. Місцева ініціатива ніби існувала, але вона була під контролем.

Охарактеризована процедура ґрунтувалася на принципі єдності всієї бюджетної системи. Ця єдність забезпечувалася складанням і затвердженням на кожному рівні зведеного бюджету з виділенням його централізованої і децентралізованих складових. Так, у масштабах усієї країни Верховною Радою затверджувався державний бюджет СРСР у зведеному вигляді з виділенням централізованого — союзного — бюджету і бюджетів союзних республік та міст союзного підпорядкування. Після цього в союзних республіках аналогічно затверджувався їх державний бюджет у зведеному вигляді з виділенням республіканського бюджету і бюджетів автономних республік, областей і міст республіканського підпорядкування і так далі зверху до низу. На кожному рівні здійснювалося виконання централізованого бюджету: у союзному центрі — союзного, у республіканських — республіканського, в обласних — обласного, у районних — районного, і контроль за виконанням бюдж етів нижчого рівня. Як видно з поданого опису, це жорстка схема адміністративної системи, що забезпечувала досить надійне управління бюджетом і бюджетним процесом. Відповідальність установлювалася не стільки перед місцевим населенням, скільки перед вищими органами.

Подібна система істотно сковувала, а по суті заперечувала ініціативу і творчість на місцях (вони були зайвими і тільки порушували стрункість системи). У середині 80-х років почалися активні пошуки розширення бюджетних прав союзних республік і регіонів. Першим, відносно реальним кроком у цьому напрямі стало скасування принципу єдності у формуванні і затвердженні бюджету, здійснене в часи перебудови. У результаті на кожному рівні влади став затверджуватися тільки централізований бюджет: у масштабах СРСР його Верховною Радою — союзний, у союзних республіках — республіканський, в областях — обласний і т. д. Але важелі управління бюджетним процесом перебували на вищих рівнях. Так, республіканський бюджет формально міг формуватися і затверджуватися незалежно, але реально тільки після затвердження союзного бюджету, коли були встановлені нормативи відрахувань у бюджети республік від так званих регулюючих доходів (основним серед них був податок з обороту). Той самий порядок існував і в союзних республіках щодо обласних бюджетів, в областях — стосовно районних бюджетів, у районах — до бюджетів населених пунктів. Таким чином, єдність бюджетного процесу збереглася.

Після проголошення незалежності перед українською державою постало надзвичайно складне завдання формування власної фінансової, у тому числі бюджетної, системи. Разом з тим вона була не стільки сформована (як і податкова, і банківська системи), скільки виокремлена з загальної бюджетної системи СРСР, природно, у тому вигляді, в якому вона там існувала. Фактично в той період і не було часу на якісь реформації. Однак тільки на перший погляд створення власної бюджетної системи здавалося простим. Насправді ж проблем було дуже багато, і пов’язані вони були насамперед із розподілом майна. Він проводився залежно від місця його знаходження, тому в бюджети нових незалежних держав переходили не тільки доходи від нього, а й відповідні видатки. Необхідно було освоювати нові видатки — на оборону, на галузі військово-промис­лового комплексу та ін.

Таким чином, Україна фактично виділила наявну в неї сукупність бюджетів у власну систему, яка відображена на схемі (рис. 25). Відповідно до Закону «Про бюджетну систему Украї­ни», ухваленому наприкінці 1991 р., та удосконаленої його редакції 1995 р. вона мала будуватись на принципах єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності і самостійності всіх бюджетів. Проте принципи повноти, достовірності, гласності і наочності стосуються насамперед бюджетного процесу і покликані забезпечити його відкритість. Разом з тим вони мають скоріше декларативний характер. Наприклад, ніякої реальної гласності поки що в повному обсязі немає. Але і заперечувати певний прогрес у цій сфері не можна. Якщо раніше щорічний закон про Державний бюджет України містив тільки зведені дані за групами доходів і видатків, то тепер дається їх деталізація, додаються розрахунки і пояснювальна записка. Водночас рівень цієї деталізації й особливо деталізації розрахунків ще далекі від стандартів, які застосовуються у країнах із розвиненою економікою. Крім того, доступ платників податків до показників бюджету та їх розрахунків практично відсутній. У пресі ж публікуються тільки укрупнені показники (та й навряд чи доцільно публікувати кілька томів, що налічують сотні сторінок — цього не роблять ніде у світі). Отже, можна констатувати як певний прогрес у частині відкритості і гласності бюджетного процесу, так і значне відставання від світових стандартів.

Рис. 25. Бюджетна система України, сформована після проголошення незалежності

Стосовно принципів побудови бюджетної системи слід зазначити, що принцип єдності в повному обсязі не реалізується, оскільки загальний зведений бюджет України не формується і не затверджується. Він існує тільки як статистичний документ, що відображає загальну масу бюджетних коштів і потоків. Принцип же самостійності був, як і в умовах СРСР, значною мірою обмежений. Необхідно також врахувати, що сам по собі принцип самостійності дуже розпливчастий, його можна трактувати як завгодно. Тому більш точним було б застосування терміна «авто­номність». Слід зазначити, що аналіз принципів побудови бюджетної системи дуже важливий з позицій порівняльної характеристики бюджетної системи України, що сформувалася в умовах і на засадах адміністративно-командної системи, із бюджетними системами країн із розвиненою демократією і ринковою економікою. Цей аналіз міг би служити однією з основ для визначення подальших шляхів трансформації бюджетної системи.

Розглянуті принципи єдності бюджетної системи й автономності кожного бюджету є певною мірою альтернативними. Принцип єдності означає, що всі бюджети, які формуються в країні, становлять єдине ціле. Його реалізація забезпечується розробленням і затвердженням загального бюджету країни (регіонів) і керівництвом бюджетним процесом із вищого рівня. Принцип автономності означає, що кожний бюджет складається, затверджується і виконується відособлено. Це забезпечується чіт­ким розмежуванням доходів і видатків між бюджетами на осно-ві такого ж розмежування функцій і повноважень між рівнями влади. Принцип єдності дає змогу забезпечувати концентрацію і вільний перерозподіл бюджетних коштів на основі широких повноважень центральної влади, але, обмежуючи бюджетні права на місцях, підриває стимули до ефективної і раціональної фінансової діяльності місцевої влади. Принцип автономності, навпаки, обмежуючи можливості центру, стимулює максимальну ефектив­ність на місцях, не допускаючи порушення бюджетних прав в основному напрямі — перерозподілі коштів.

У країнах зі сталими традиціями демократії і ринковою економікою превалює принцип автономності бюджету на основі чіт­кого розмежування прав, повноважень, ресурсів і відповідаль-ності. В Україні ж поки що мова про автономність навіть не йде — замість цього використовується принцип самостійності в досить невизначеному трактуванні в сполученні з принципом єдності. Проте загальний перебіг розвитку бюджетних реформ свідчить, що вони спрямовані у бік розвитку демократичних засад і створення фундаменту для подальшого переходу до принципу автономності кожного бюджету. Це досить чітко простежується в новому законодавчому акті, прийнятому в 2001 р., — Бюджетному кодексі. У ньому чітко розмежовані видатки між бюджетами і здійснено досить повний (із конкретними нормативами) розподіл доходів із установленням чіткої системи між­бюджетних відносин. У порівнянні з розпливчастими положеннями попереднього закону «Про бюджетну систему України», у якому давався розподіл доходів, але не були затверджені нормативи розподілу, цей крок саме у бік автономності. Проте Бюджетний кодекс щойно введений у дію і тому ще немає можливості оцінити практичні результати його застосування. Можна тільки відзначити його прогресивну спрямованість.

У Кодексі розширені принципи побудови бюджетної системи — до одинадцяти: єдності, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, публічності і прозорості, відповідальності учасників бюджетного процесу. І формулювання, і викладений зміст цих принципів свідчать, що практично усі вони стосуються бюджетного процесу. Крім того, окремі з них — це скоріше вимоги до бюджетного процесу і його учасників, ніж принципи, наприклад справедливості і неупередженості, відповідальності, обґрунтованості та ін. Водночас слід відзначити, що подібне трактування принципів бюджетного устрою характерне і для інших країн. Так, Ш. Бланкарт, визначаючи бюджетний устрій як «організацію та принципи побудови бюджетної системи», характеризує їх як «юститабельні правила, вимогам яких має відповідати будь-який бюджет»*4. Бюджетним законодавством Німеччини передбачені принципи повноти, ясності, єдності, точності, своєчасності, спеціалізації, гласності, загального забезпечення, щорічності*5, що цілком правомірно може бути віднесене до бюджетного процесу.

*4: {Бланкарт Ш. Державні фінанси в умовах демократії: Вступ до фінансової науки: Пер. з нім. С. І. Терещенко та О. О. Терещенка; Передмова та наук. редагування В. М. Федосова. — К.: Либідь, 2000. — С. 450.}

*5: {Бланкарт Ш. Державні фінанси в умовах демократії: Вступ до фінансової науки. — С. 450—454.}

Бюджетний кодекс дещо уточнив структуру бюджетної системи, виділивши у ній державний і місцеві бюджети. Місцевим бюджетом «визнаний» (термін із кодексу) бюджет Автономної Республіки Крим, що навряд чи обґрунтовано стосовно автономії, що наділена певними правами державності. Вводиться поняття бюджетів місцевого самоврядування, якими визнаються бюджети територіальних співтовариств сіл, селищ, міст і їхніх об’єднань. З урахуванням цього бюджетна система України може бути подана в такому вигляді (рис. 26).

Рис. 26. Бюджетна система України, визначена Бюджетним кодексом

Як бачимо, суттєвих змін у структуризації бюджетної системи України не відбулося, за винятком виділення бюджетів місцевого самоврядування.

Динаміка структури бюджетної системи України за рівнями адміністративно-територіального поділу наведена в табл. 18.

Таблиця 18

Динаміка структури бюджетної системи України (за видатками бюджету) (1992—2001 рр.), %*

* За даними статистичних збірників Міністерства фінансів «Бюджет України» за 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 рр. і оперативного звіту за 2001 р.

З наведених даних видно, що в кількісному виразі структура бюджетної системи за видами бюджетів так само нестабільна, як і за доходами та видатками. Мінімальний рівень централізації бюджету зафіксований у 1998 р. — Державний бюджет становив за видатками 51,8 %, а за доходами 54,3 %. Максимальний рівень був у 2000 р. — за видатками — 73,5 %, за доходами — 73,6 %. У цілому за період, що розглядається, цей рівень можна оцінювати як досить високий. Виходячи з загальної оцінки ухваленого в 2001 р. «Бюджетного кодексу» України, слід очікувати, що рівень централізації бюджету знизиться приблизно до 55—60 %, що відповідатиме стандартному процентному співвідношенню центрального і місцевих бюджетів — 60 : 40. Високою залишається бюджетна централіза­ція і на рівні місцевих бюджетів. Переважна частина коштів (у різні роки від 60 до 70 %) спрямовується в централізовані регіональні бюджети — обласні та районні. Безпосередньо в розпорядженні влади населених пунктів (міст республіканського і обласного значення, селищ, сіл) залишається вкрай обмежена сума бюджетних коштів — в 2000 р. 8,5 %, а в 2001 р. 11,5 %. Водночас переважна частина бюджетного фінансування здійснюється саме в населених пунктах. Таким чином, принцип субсидіарності (максимального наближення фінансування соціальних послуг до місця їх надання), визначений у Бюджетному кодексі, поки що має суто декларативний характер.

Одним із недоліків системи міжбюджетних взаємовідносин, як до, так і після прийняття Бюджетного кодексу, є її адміністративна зарегульованість і виключно вертикальний характер: рух бюджетних трансфертів здійснюється тільки між бюджетами вищого і нижчого рівнів, які безпосередньо пов’язані адміністративною підпорядкованістю. Водночас у багатьох країнах, наприклад у тій же Німеччині, існує розвинена система горизонтальних міжбюджетних взаємовідносин — між бюджетами одного рівня, що відображає демократичність бюджетної системи цих країн і принцип взаємодопомоги регіонів та населених пунктів.

У цілому можна зазначити, що бюджетна система України, хоча і повільно, і непослідовно, і недостатньо продумано, але розвивається в руслі ринкової трансформації економіки і фінансової системи. Напрямок до децентралізації усе ж превалює як у концентрації бюджетних коштів, так і в бюджетному процесі. Це зумовило необхідність реформування системи міжбюджетних відносин. В умовах адміністративно-командної системи ці відносини мали регламентований характер і здійснювалися у формі бюджетного субсидування, бюджетних позичок і взаємних розрахунків. При цьому такі взаємовідносини тривалий час були вторинними в системі бюджетного регулювання, заснованій на використанні відрахувань від регулюючих доходів.

Сутність бюджетного регулювання з використанням регулюючих доходів поляг ала в тому, що органи державної влади й управління вищого рівня зіставляли закріплені за бюджетами нижчих рівнів доходи з майбутніми їхніми видатками. На суму, якої не вистачає, щороку індивідуально для кожного бюджету установлювалися відсоткові відрахування від регулюючих доходів, основним серед яких був податок з обороту, а згодом — податок на додану вартість. Процент відрахувань визначався як відношення суми доходів, яких не вистачає, до загальної прогнозованої маси надходжень цього регулюючого податку на даній території. Хоча це був засіб адміністративного регулювання, але він містив у собі і стимулюючі засади. Оскільки встанов­лювалася не сама сума дотації, а відсоток відрахувань, то для забезпечення місцевого бюджету достатніми доходами необхідно було забезпечувати і повне заплановане надходження даного регулюючого податку на відповідній території. Відсоткові відрахування від регулюючих податків створювали тільки передумови, але не гарантії автоматичного одержання доходів.

У процесі трансформації бюджетної системи поступово від­мовилися від системи бюджетного регулювання на основі відсоткових відрахувань від регулюючих доходів. Замість таких відрахувань установлювалися пропорції розподілу окремих доходів між бюджетами різних рівнів. У зв’язку з цим основними інструментами бюджетного регулювання стали субвенції — цільові субсидії і дотації на покриття дефіциту бюджетів нижчих рівнів. Тим самим, з одного боку, була скасована система адміністративного бюджетного регулювання за допомогою відсоткових відрахувань, але, з іншого боку, розширився ступінь автоматизму в забезпеченні бюджетів.

Відповідно до Бюджетного кодексу України міжбюджетні відносини будуть здійснюватися за допомогою бюджетних трансфертів, що включають такі види: дотація вирівнювання, субвенція, кошти, що передаються в Державний бюджет України і місцеві бюджети з інших бюджетів, інші дотації. При цьому фактично скасовується система взаємних розрахунків, що являла собою передавання коштів з одного бюджету в інший у зв’язку з перерозподілом доходів або видатків між ними після затвердження бюджету. Скасовується також одержання бюджетних позичок на покриття тимчасових касових розривів з інших бюджетів — їх можна буде одержувати тільки в банку (водночас в усі часи бюджетні позички були безпроцентними, а за банківський кредит потрібно буде сплачувати відсотки, для яких необхідні, у свою чергу, додаткові доходи).

Установлюється формульний підхід до надання дотацій вирівнювання, виходячи з таких показників:

фінансові нормативи бюджетної забезпеченості і коригувальні коефіцієнти;

чисельність жителів і чисельність споживачів соціальних послуг;

індекс відносної податкоспроможності відповідного міста або району;

прогнозований кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування (сума податків та інших доходів, закріплених за даним бюджетом);

коефіцієнти вирівнювання.

Виходячи з цих показників розраховується нормативна сума видатків, сума закріплених доходів і відповідні трансферти як різниця між зазначеними видатками і доходами. Навіть перше знайомство з таким підходом свідчить, що він не має нічого спільного з автономністю місцевих бюджетів. Це до болю знайома система бюджетної зрівнялівки. За такого механізму головний стимул полягатиме в приховуванні реально можливих доходів місцевого самоврядування з метою одержання більшої суми трансфертів. При цьому зберігається, щоправда, вже в іншій формі, і влада вищого рівня над нижчим — визнати чи не визнати розрахунки, які нормативи забезпеченості установити, які коефіцієнти застосувати. Оскільки практич­ного досвіду застосування встановленого кодексом порядку міжбюджетних трансфертів і формування на цій основі місцевих бюджетів ще недостатньо, трохи зачекаємо з усебічною його оцінкою. Поки що висловлене є певним припущенням, яке ґрунтується на оцінці введеного порядку і накопиченого раніше досвіду адміністративного регулювання бюджету.

Слід відзначити, що проблеми бюджетного регулювання є похідними від розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи. Якщо у цьому вертикальному розподілі утворились «ножиці», то їх важко виправити навіть найдосконалішими засобами. В першу чергу необхідно забезпечити обґрунтований розподіл доходів. Наприклад, у Німеччині все засновується на чітко визначених завданнях федерації, земель та общин і їхніх спільних завданнях, які зафіксовані в Конституції. Відповідно Конституцією, а не як в Україні Бюджетним кодексом, закріплені і доходи за бюджетами*6.

*6: {Haushaltsrecht des Bundes. Bonn: Bundesministerium der Finanzen, 1998. — S. 29—39.}

Важливою проблемою вдосконалення бюджетного устрою і міжбюджетних відносин є формування системи бюджетного і фінансового вирівнювання. На даний час чіткого розмежування між цими поняттями не існує і досить часто вони вживаються як синоніми. На нашу думку, відмінність між бюджетним і фінансовим вирівнюванням все ж існує. Вона полягає у тому, що поняття «фінанси» у цілому ширше, ніж «бюджет». Відповідно, якщо бюджетне вирівнювання пов’язане з функціонуванням бюджету, то фінансове — з усією фінансовою системою, тобто це вирівнювання фінансової бази, яка відобра­жається у фінансовому потенціалі і фінансовому стані підприємств, банківської системи, інституцій фондового ринку та страхування в окремих регіонах і населених пунктах. При цьому проблеми бюджетного вирівнювання є похідними від нерівноцінності і незбалансованості їх фінансової бази. У зв’язку з цим постає вкрай важливе стратегічне питання, чому має надаватись перевага — бюджетному чи фінансовому вирівнюванню?

В Україні існуюча система бюджетного вирівнювання є домінуючою. Але, зіставивши ці дві системи, можна зробити висновок: якщо фінансове вирівнювання спрямоване на досягнення збалансованості фінансового потенціалу регіонів і на­селених пунктів, тобто на причини негараздів, то бюджетне — на вирівнювання їхніх фінансових можливостей через бюджет. По суті бюджетне вирівнювання усуває наслідки регіональних економічних і фінансових дисбалансів. Якщо тактично система бюджетного вирівнювання в Україні і виправдана, то стратегічно вона безглузда: наслідки — фінансові дисбаланси — без усунення причини цього явища можуть бути нескінченними. Вважаємо, що настав час розробити програму регіонального фінансового вирівнювання в Україні і включити її до фінансової стратегії держави. Основним інструментом фінансового вирівнювання мають стати державні цільові субсидії і субвенції на розвиток економіки і фінансового сектору регіонів з метою вирівнювання їх фінансової бази. Подібна програма має бути розрахована на 10—15 років. Основним результатом її завершення має стати скорочення до мінімуму обсягів міжбюджетних трансфертів на основі відносного вирівнювання дохідної бази бюджетів в окремих регіонах і населених пунктах.

У системі бюджетного вирівнювання є ще одна важлива проблема. Якщо міжбюджетні взаємовідносини в Україні мають виключно вертикальний характер, то бюджетне вирівнювання спрямоване на усунення регіональних бюджетних дисбалансів, тобто має горизонтальний характер. Безперечно, в умовах нинішнього вкрай нерівноцінного розвитку регіонів і населених пунктів це і обґрунтовано, і доцільно. Але не менш важливою є проблема вертикального бюджетного вирівнювання, про що свідчать дані табл. 18. Закріплення доходів за бюджетами, здійснене Бюджетним кодексом, поки що далеке від ідеального — як може бути, щоб в Україні всього три області і м. Київ були бездотаційними?! Цілком очевидно, що замість удосконалення міжбюджетних взаємовідносин на основі дотації вирівнювання, краще було б забезпечити рівно-цінний розподіл функцій держави і на цій основі доходів та видатків бюджету між центром і регіонами та на регіональному рівні, що дало б змогу істотно скоротити міжбюджетні потоки і підвищити рівень автономності бюджетів.