Главная Финансы Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

3.1.3. Фонди цільового призначення та їх взаємозв’язок з бюджетом

Фонди цільового призначення є самостійною ланкою державних фінансів і підрозділяються на дві групи: створювані на постійній основі і тимчасові. На постійній основі формуються фонди соціального страхування, а тимчасові призначені для вирішення конкретних завдань. За логікою і перші, й другі фонди мають бути позабюджетними, тобто формуватися і здійснюватися відокремлено. Проте в Україні більшість із цих фондів так чи інакше були пов’язані з бюджетом. Деякі з них то включалися до складу бюджету, то виводилися за його межі. Розглянемо трансформаційні процеси, що відбувалися в системі цільових фондів.

Створена на початку 90-х років в Україні сукупність фондів соціального страхування включала три фонди:

Пенсійний фонд;

Фонд соціального страхування;

Фонд сприяння зайнятості населення.

Пенсійний фонд був створений як самостійна ланка фінансової системи України. У ньому концентруються кошти, призначені для виплати пенсій. Основними джерелами формування є внески на обов’язкове державне пенсійне страхування, які сплачують підприємства (роботодавці) — 32 % до фонду заробітної плати і безпосередньо наймані працівники — 1—2 % від заробітної плати. Основний напрямок використання коштів фонду — виплата різного роду пенсій: за віком, за вислугу років (при досягненні певного трудового стажу роботи в окремих категорій працівників), інвалідам від народження та ін.

Управління коштами пенсійного страхування здійснює Пенсійний фонд України, що є некомерційною самокерованою організацією. Водночас у 1994—1995 рр. кошти фонду відображалися в бюджеті: надходження — в дохідній частині, використання — у видатковій. Це було зроблено з метою посилення державного контролю за формуванням і використанням коштів фонду, надання цим процесам юридичної чинності, оскільки доходи і видатки фонду в складі бюджету набували сили закону. Проте оскільки даний фонд має цільовий характер, його включення в бюджет необґрунтовано, і з 1997 р. фонд функціонує як цілком відособлений.

Характерною ознакою функціонування Пенсійного фонду є солідарна система пенсійного страхування, за якої рівень ставки визначається на підставі відношення сумарного розміру фонду, необхідного для виплати пенсій нинішнім пенсіонерам, до фонду заробітної плати. Оскільки після значного економічного спаду розміри фонду заробітної плати істотно обмежені, а чисельність пенсіонерів в Україні відносно працюючих членів суспільства дуже велика, то і ставки внесків непомірно високі. Але навіть ці високі ставки недостатні для забезпечення виплати пенсій хоча б на рівні прожиткового мінімуму.

Практично відсутня солідарна відповідальність роботодавця і найманого працівника. В умовах розвиненого ринку в більшості країн ця відповідальність розподіляється порівну — 50 : 50. В Україні ця пропорція становить 96 : 4 на користь роботодавця. Це знижує відповідальність працівника, підриває його стимули до зростання доходів і сприяє ухиленню від сплати податків, оскільки працівник не відчуває персональної відповідальності за своє майбутнє. Крім того, за таких пропор­цій ускладнено перехід до системи персональних рахунків, на котрий практично не будуть надходити внески працівника.

Фонд соціального страхування був сформований для страхування на випадок тимчасової втрати працезд атності, а також для фінансування заходів, пов’язаних з оздоровленням і відновленням працездатності (санаторно-курортне лікування, оздоровчі заходи, лікувальне харчування і т. п.). Основним джерелом формування фонду були внески підприємств у розмірі 4 % від фонду заробітної плати, а напрямом використання — допомога у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю, вагітністю і родами. Цей фонд практично увесь час (за винятком 2000 р.) формувався як позабюджетний і перебував у віданні профспілок.

Фонд сприяння зайнятості населення акумулював внески на обов’язкове соціальне страхування на випадок безробіття (роботодавці сплачували 1,5 % від фонду заробітної плати, а працівники — 0,5 % із заробітної плати) і забезпечував виплату допомоги на випадок безробіття, а також фінансування заходів щодо перекваліфікації і працевлаштування робочої сили. Функціонування фонду забезпечувалося через центри зайнятості населення. У 1996—2000 рр. фонд включався в бюджет.

З 2001 р. у систему фондів соціального страхування внесені суттєві зміни. По-перше, замість Фонду соціального страхування і Фонду сприяння зайнятості населення формуються нові види фондів:

Фонд соціального страхування від нещасних випадків;

Фонд соціального страхування на випадок тимчасової втрати працездатності;

Фонд загальнообов’язкового державного соціального стра­хування на випадок безробіття.

По-друге, чітко визначається статус даних фондів, що управ­ляються спеціально створеними некомерційними самокеро-ваними організаціями. Держава є гарантом забезпечення застрахованих осіб і надання відповідних виплат із фондів.

По-третє, більш обґрунтовано розмежовані сфери функціонування перелічених фондів і Пенсійного фонду.

Фонд соціального страхування від нещасних випадків охоплює загальнообов’язкове державне соціальне страхування громадян від нещасного випадку на виробництві і професійних захворювань, що привели до втрати працездатності або загибелі застрахованого. Джерелами формування фонду є внески роботодавців і додаткові доходи: капіталізовані платежі, що надходять у випадку ліквідації страхувальника, прибуток від розміщення тимчасово вільних коштів на депозитних рахунках, штрафи і санкції, отримані за порушення законодавства і нормативних актів з охорони праці, добровільні внески.

Суми внесків роботодавців обчислюються за встановленими нормативами (диференціюються за галузями залежно від страхового ризику) до річного обсягу реалізованої продукції за вирахуванням ПДВ й акцизного збору, а для бюджетних організацій — до річної суми оплати праці. Виплати з фонду вклю­чають: щомісячні страхові виплати втраченого заробітку; одноразові допомоги потерпілому або членам його родини; пенсії у зв’язку з інвалідністю; пенсії у зв’язку з втратою годувальника; страхові виплати дітям, що народилися інвалідами в результаті травмування матері під час вагітності; страхові виплати на медичну і соціальну допомогу. У процесі реорганізації до цього фонду перейшли окремі функції фонду охорони праці, що функ­ціонував раніше, і частина видатків Пенсійного фонду — пенсії у зв’язку з інвалідністю або втратою годувальника.

Фонд соціального страхування на випадок тимчасової втра­ті працездатності включає сферу загальнообов’язкового державного соціального страхування громадян на випадок тимчасової втрати працездатності, у зв’язку з вагітністю і пологами, народженням дитини і необхідністю догляду за нею, у випадку смерті, а також надання послуг з санаторно-курортного обслуговування. Джерелами формування цього фонду є страхові платежі страхувальників-роботодавців (2,5 % від фонду заробітної плати) і застрахованих осіб — найманих працівників (0,25—0,5 % із заробітної плати), штрафні й інші санкції, добродійні внески, асигнування з бюджету й інші надходження. Виплати з фонду направляються на: допомогу у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю, вагітністю і пологами, народженням дитини, доглядом за дитиною, на поховання; фінансування санаторно-курортного лікування й оздоровлення застрахованих осіб і членів їхніх сімей; створення резерву коштів у розрахунку на один місяць фінансування передбачених видатків. Як бачимо, цей фонд став, по суті, спадкоємцем Фонду соціального страхування.

Фонд соціального страхування на випадок безробіття охоплює систему акумуляції і використання коштів, пов’язаних із зайнятістю населення. Джерела формування фонду — страхові платежі страхувальників-роботодавців (2,5 % від фонду заробітної плати) і застрахованих працівників (0,5 % із заробітної плати), асигнування з бюджету, різноманітні фінансові санкції, добродійні внески й інші надходження. Видами виплат із цього фонду є допомоги на випадок безробіття (у тому числі разова — для організації безробітним підприємницької діяльності); на випадок часткового безробіття; у період професійної підготовки, перепідготовки і перекваліфікації; непрацездатним членам сім’ї, що перебувають на утриманні безробітного; на поховання безробітного або члена сім’ї, що перебували на його утриманні. Даний фонд став спадкоємцем Фонду сприяння зайнятості населення.

Отже, створена сьогодні система соціального страхування в цілому відповідає умовам ринкової економіки й охоплює основні ризики, що виникають у цій сфері, які чітко розмежовані між фондами. Проте і тут, як і в системі пенсійного страхування, переважає страхова відповідальність роботодавця. Хоча пропорції розподілу цієї відповідальності дещо відрізняються від тих, які складаються під час формування Пенсійного фонду, усе ж вони дуже непропорційні: по Фонду соціального страхування на випадок тимчасової втрати працездатності 90 : 10, а по Фонду соціального страхування на випадок безробіття 83 : 17. По Фонду соціального страхування від нещасних випадків уся страхова відповідальність покладена на роботодавців. І якщо стосовно даного фонду це загалом досить логічно, оскільки саме роботодавець повинен відповідати за створення безпечних умов праці, то щодо двох попередніх фондів зазначені пропорції навряд чи обґрунтовані.

Таким чином, незважаючи на проведену реструктуризацію фондів соціального страхування, у цій сфері, насамперед у системі пенсійного страхування, необхідність реформ очевидна. При цьому, хоча вирішення завдань реформування системи соціального страхування, а також упровадження страхової медицини важливі самі по собі, не менш важливими вони є в контексті реформування бюджету. У разі їх позитивного вирішення з бюджету може бути знято тягар значних видатків, які можуть забезпечуватися за допомогою механізмів страхування, а не державного адміністративного перерозподілу коштів. Нині чинна в Україні система фінансового забезпечення цієї сфери залишилася практично незмінною. Якщо зміни і були, то в гірший бік. Наприклад, у пенсійному забезпеченні практично цілком відсутній прямий зв’язок між заробітком громадян, а також їх виробничим стажем і розміром одержуваної пенсії. Існуюча система соціальних видатків бюджету є оче-видним рудиментом старої адміністративно-командної системи. І якщо реформування системи соціального страхування наштовхується на дуже складні об’єктивні перепони, то затягування з переходом від бюджетної до страхової медицини виправдати досить складно.

Сутність впливу зазначених проблем на бюджет можна визначити так. Основною категорією соціально незахищених гро­мадян в Україні й інших пострадянських країнах є пенсіонери. Крах пенсійної системи, що існувала, призвів до того, що рівень стандартних — одержуваних більшістю громадян пенсій не забезпечує їх необхідними для проживання коштами (відношення середнього розміру пенсії до прожиткового мінімуму перебуває в межах 1 : 4). Тому і змушена держава хоч якимось способом підтримувати пенсіонерів через видатки бюджету на соціальний захист, що становлять 12—14 % в обсязі бюджету.

Подібна ситуація і з видатками на охорону здоров’я. Значна частина громадян, що потребують її послуг, — пенсіонери. Ос­кільки вони непла тоспроможні, то платні послуги їм недоступні, а тому перехід до платної медицини неможливий. Але і фінансувати в необхідних обсягах цю галузь теж немає можливості.

Характеризуючи напрями реформування названих вище галузей, необхідно повернутися в недавнє радянське минуле. Насамперед потрібно зазначити, що хоча в складі державного бюджету СРСР і виділявся бюджет соціального страхування, фактично він не передбачав реальних страхових відносин, заснованих на формуванні колективних страхових фондів. Підприємства вносили відрахування на соціальне страхування, які потім через бюджет соціального страхування направлялися на виплату різного роду пенсій і допомоги, основним видом яких була допомога у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю, вагіт­ністю і родами. Формально страховиком була держава, страхувальниками — підприємства й організації, застрахованими — робітники та службовці. Проте головний суб’єкт цих відносин, на який, власне, і спрямована система соціального страхування, практично не відчував їх до моменту виходу на пенсію або одержання допомоги. Недарма в радянській фінансовій науці і практиці частіше вживався термін соціальне забезпечення, ніж соціальне страхування. При цьому слід враховувати, що страховиком і страхувальником практично був один суб’єкт — держава, оскільки переважна частина підприємств перебували в державній власності.

Створена в СРСР і збережена в Україні система соціального страхування була заснована на солідарній відповідальності за принципом: «нинішнє покоління працюючих забезпечує виплату пенсій теперішнім пенсіонерам». Але навіть в умовах економічної і фінансової стабільності дуже складно забезпечити по­стійний баланс між можливостями і потребами. Якщо ж економіка розвивається циклічно, то уникнути проблем неможливо.

Отже, які ж основні проблеми виникли в пенсійній системі України, що є ядром соціального страхування? Їх можна розділити на кілька груп: економічні, демографічні, соціально-психологічні, фінансові.

Економічні проблеми пов’язані із ситуацією в економіці. У період економічного спаду (а він в Україні був дуже глибоким — зниження обсягів ВВП у 3 рази) скорочуються джерело і база формування пенсійного фонду — заробітна плата. Це змушує, з одного боку, встановлювати високі ставки соціальних податків. В Україні внески підприємств у фонди соціального страхування — 37 % до фонду заробітної плати, а платежі громадян становлять 1,75—3 % від їхніх доходів. З іншого боку, така система призводить до обмеження розмірів виплачуваних пенсій, оскільки навіть за такого високого рівня соціальних податків надходження в Пенсійний фонд дуже обмежені.

Демографічні проблеми пов’язані з непропорційною віковою структурою населення. Україна, що пережила дві світові війни, революцію, два голодомори і репресії, має пікові періоди спаду і зростання народжуваності і смертності. Саме нині в Україні дуже значний прошарок осіб літнього віку, а значить і пенсіонерів, і відносно незначна чисельність активного населення. Відбувається процес різкого постаріння населення. Це виражається в конкретних пропорціях — на одного пенсіонера припадає менше двох працюючих. При солідарній пенсійній системі за таких пропорцій навіть в умовах розвиненої економіки з високим рівнем національного продукту на душу населення забезпечити належний розмір пенсії було б дуже складно. Україна ж тільки починає виходити з найглибшої фінансово-економічної кризи, рівень ВНП на душу населення становить усього біля 800 дол. США за рік (за цим показником країна належить до розряду бідних). Тому, враховуючи, що на найближчі десять років вікова структура населення істотно не зміниться, солідарна пенсійна система просто не має перспектив.

Соціально-психологічні проблеми належать до найбільш складних. По-перше, за солідарної системи відсутні чинники, які б формували у людини відповідальність за своє майбутнє та стимули до продуктивної діяльності, оскільки не існує зв’язку між її діяльністю і розміром майбутньої пенсії. Відповідальність же держави в цілому і кожного громадянина зокрема за його належне матеріальне забезпечення в старості є однією з основних підвалин стабільності суспільства. По-друге, це створює кризу довіри в суспільстві, тому що в основі диференціації пенсій, а її, хоча й значною мірою обмеженої, уникнути неможливо, лежать не об’єктивні розміри заробітку і виробничий стаж, а суб’єктивні чинники, наприклад, статус державного службовця. По-третє, виникають усілякі колізії, пов’язані з відхиленням від сплати соціальних податків через їх надто високий рівень. Недержавні підприємницькі структури істотну (якщо не переважну) частину заробітної плати видають неофіційно, не фіксуючи її і не відображаючи у фінансовій звітності. Тобто мало того, що сукупний фонд заробітної плати і так обмежений, він ще і фальсифікується. Працівник же цим не тільки не стурбований — стандартна пенсія не залежить від заробітку, а й має певну вигоду — зменшується особистий прибутковий податок.

Фінансові проблеми є концентрованим виразом економічних, демографічних і соціально-психологічних проблем і виявляються в труднощах із формуванням Пенсійного фонду. До 2000 р. були значні проблеми зі своєчасною виплатою навіть існуючих мізерних пенсій. Держава змушена була вдаватися до надзвичайних джерел формування Пенсійного фонду — гербовий збір, збір, що стягується під час обміну валюти й укладання договорів купівлі-продажу тощо. Але на подібній основі пенсійна система не може існувати, вона ненадійна, нестабільна і дискримінаційна.

Отже, аналіз існуючих у пенсійній системі України проблем свідчить про необхідність її якнайшвидшого реформування. Це необхідно як із позицій створення ефективної пенсійної системи, що ґрунтується на персональній відповідальності роботодавців і працівників, так і ринкової трансформації фінансової системи. Не може бути дієздатною фінансова система, певна частина складових якої функціонує вже на нових, ринкових, засадах, а решта — на застарілих ідеологічних догмах соціалізму і принципах адміністративної економіки. Пенсійна реформа не просто необхідна, вона має бути проведена якомога швидше, адже з кожним роком проблеми тільки наростають і збільшуються. Навіть ліквідація значної частини заборгованості за пенсіями не знімає гостроти проблеми, оскільки вона була досягнута засобами адміністративного впливу з використанням надзвичайних зборів.

Основні проблеми переходу до нової пенсійної системи пов’язані з відкриттям персональних рахунків. Перша проблема пов’язана з накопиченням на них достатніх коштів для одержання пенсій у громадян передпенсійного віку, а також у тих, хто має вже не менше половини трудового стажу. Адже чим менше часу залишається до пенсії, тим і менші можливості накопичення необхідної суми. Єдиним способом вирішення проблеми є поповнення суми, якої не вистачає, державою з бюджету, що має і логічне пояснення: людина працювала, на її заробітки нараховувалися відповідні суми, котрі надходили в Пенсійний фонд. Але цей логічний висновок нічого не дає, тому що необхідних грошей у держави немає. Даний підхід не тільки не знімає напруження з бюджету, а й посилює його. У межах цієї загальної проблеми окремо виділяються теперішні пенсіонери, що не мають і не можуть уже мати ніяких персональних рахунків.

Очевидно, що вирішення цієї проблеми потребує, по-перше, переведення всіх нинішніх пенсіонерів на систему державного соціального забезпечення, а не страхування. Продовження виплат їхніх пенсій із Пенсійного фонду тільки поглиблює проблеми в цій сфері. По-друге, необхідно усвідомити, що пенсійна реформа потребує і певних витрат. Держава повинна, по суті, повернути працюючим громадянам їхні внески і відрахування підприємств, які спрямовувались на виплату пенсій. З часом ці видатки будуть скорочуватися, що і створить у майбутньому передумови для зняття з бюджету значної частини соціальних видатків.

Друга проблема переходу до системи персональних пенсійних рахунків пов’язана з забезпеченням надійних гарантій збереж ення коштів на цих рахунках. Адже ця система охоплює як державне обов’язкове страхування, так і додаткове, що буде здійснюватися недержавними пенсійними фондами й іншими фінансовими структурами. Дуже невдалий досвід функціонування в Україні подібних структур — різного роду інвестиційних фондів і компаній і навіть кількох пенсійних фондів породив проблему недовіри до них. Проте без таких фондів не обійтися, державі просто не під силу майбутні, пов’язані з пенсійною реформою, видатки. Сьогодні в Україні поступово починає розвертатися недержавне пенсійне страхування, але основною перепоною є недовіра, яку відновити дуже складно.

Загалом же, якими б складними не були проблеми переходу до пенсійної системи, що ґрунтується на персональних рахунках, без пенсійної реформи не обійтися, бо проблем у сьогоднішній солідарній системі ще більше. Крім того, не слід забувати, що з позицій фінансової системи в цілому, кошти, зо­середжені в пенсійних фондах, — це фінансові ресурси, що можуть через інституції фінансового ринку використовуватися на потреби економіки і тим самим сприяти економічному зростанню. Причому пенсійні фонди по суті єдині фінансові інституції, що мають «довгі» (довгострокового користування) гроші. На даний час ці гроші надходять у Пенсійний фонд і практично відразу ж ідуть на виплату пенсій, не відіграючи активної ролі у фінансовій системі.

Що стосується реформування системи фінансового забезпечення охорони здоров’я на основі впровадження страхової медицини, то ніяких реальних кроків у цьому напрямку ще не здійснено. У перші роки незалежності була розроблена концеп­ція бюджетно-страхової медицини, але далі справа не просунулася. Сьогодні ця проблема перебуває певною мірою в тіні і шляхи її вирішення, на відміну від пенсійної реформи, де зроблені і певні практичні кроки, і відбувається постійний пошук оптимального вирішення проблеми, достатньо не досліджуються. Це, безперечно, досить суттєвий недолік у стратегії і тактиці ринкової трансформації фінансової системи України. Йдеться про надзвичайно важливий сектор соціальної сфери, бюджетні видатки на який становлять 10 % зведеного бюджету.

Сьогоднішню ситуацію в охороні здоров’я інакше як жалюгідною не назвеш — пацієнти, йдучи на так зване безплатне лікування в лікарню, мусять брати з собою постіль, посуд, харчування, купувати медикаменти та ін. Сподівання на бюджет у його теперішньому стані безпідставні. Та й в умовах економічної стабільності бюджетна медицина ніколи не забезпечувала надання якісних послуг. У зв’язку з цим перехід до страхової медицини є вкрай необхідним. Саме тому в складі фон­дів соціального страхування передбачено створення фонду загальнообов’язкового соціального медичного страхування. Проте, якщо інші фонди почали функціонувати з 2001 р., то з ме-дичним страхуванням ситуація залишається неясною. Водночас уже саме по собі виділення цього фонду є кроком уперед.

Сукупність тимчасових фондів цільового призначення за десять років функціонування України як незалежної держави зазнала суттєвих змін, що цілком зрозуміло. Перелічимо в хронологічній послідовності основні з них, що включались до бюджету:

Фонд ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи;

Фонд соціального захисту населення;

Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу;

Державний інноваційний фонд;

Фонд розвитку промисловості;

Фонд охорони навколишнього природного середовища;

Фонд соціального захисту інвалідів;

відрахування і збори на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування.

Частина цих фондів мала характер додаткової мобілізації коштів під певні видатки: Фонд соціального захисту населення (1991 р.), Фонд розвитку промисловості (1996 р.), Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу (1995—1998 рр.). Решта були фондами номінально: відрахування і збори на дорожні роботи (стягувались до 2000 р.) являли собою цільові доходи бюджету і на окремих рахунках не виділялися. Деякі фонди виникли на основі певних доходів — штрафні санкції за забруднення навколишнього середовища, що з 1997 р. стали виділятися у Фонд охорони навколишнього природного середовища.

Серед перелічених фондів були дуже важливі за значенням і вагомі за обсягом ресурсів — Фонд ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту постраждалого населення, а також Державний інноваційний фонд, які у даний час реструктуризовані. Так, внески у Фонд Чорнобиля з 1999 р. скасовані, що було пов’язано з необхідністю зниження рівня оподаткування. Проте необхідність видатків на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи є і ще довго буде реальністю. Тому ці видатки в бюджеті збережені за рахунок інших доходів і їх питома вага істотно не змінилася: у 1996 р. — 4,5 %, у 1998 р. — 4,6 %, у 2001 р. — 3,2 % у видатках зведеного бюджету. В іншому напрямку був реструктуризований інноваційний фонд, на основі якого створена державна інноваційна компанія, яка функціонує насамперед на основі раніше накопичених ресурсів і повернення тих коштів, що надавалися у вигляді кредитів під інновації.