Главная Финансы Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

1.4. Засади фінансової стратегії і тактики в контексті економічного зростання

Досвід ринкових перетворень у колишніх соціалістичних країнах свідчить про те, наскільки складними є трансформаційні процеси, що мають свої специфічні ознаки і проблеми в кожній країні. Водночас цей досвід наочно показав, що успіхи або невдачі ринкових реформ багато в чому залежать від наявності обґрунтованої фінансової стратегії. Країни, що чітко визначилися з подальшими шляхами розвитку, наприклад Угорщина, Чехія, Польща, досягли відчутних результатів. Ті ж країни, до яких належить і Україна, що проводили реформи без чітко визначеної стратегії, намагаючись об’єднати те, що аж ніяк не може співіснувати разом — так звані завоювання соціалізму і ринкові відносини, пережили значний економічний спад і затяжну фінансову кризу.

Нині Україна є втіленням своєрідної парадоксальності в зіставленні потенційних можливостей і одержаних у процесі реформування економіки результатів. Свого часу після розпаду СРСР вона характеризувалася як одна з найперспективніших у плані економічного розвитку на основі ринкових перетворень. Вона мала досить потужний промисловий потенціал, розгалужену інфраструктуру, достатню в цілому ресурсну забезпеченість, кваліфіковані кадри з високим освітнім рівнем. Але реальність ринкових перетворень виявилася досить болючою, унаслідок чого те, що напередодні економічного реформування й утворення незалежної держави здавалося надійним потенціалом, насамперед потужний військово-промисловий комплекс, перетворилося фактично в непосильну ношу. Водночас реальна оцінка того, що відбулося, свідчить, що Україна не стільки розгубила свої потенційні можливості, скільки вони були перебільшені, і навіть не перебільшені, а просто виявилися зайвими і непотрібними в нових умовах.

Діюча нині в Україні система макроекономічного регулювання недостатньо ефективна, про що свідчить багато фактів. Разом з тим найбільш показовими є саме ті сфери, де докладалися значні зусилля, але отримані результати були або негативними, або мізерними порівняно з цими зусиллями. Такими сферами є насамперед податкова, бюджетна і грошова політика.

Податкова політика в Україні з моменту її незалежності харак­теризується крайньою нестабільністю. За десять років було при­йнято три редакції закону про систему оподаткування. Тричі кар­динально змінювався порядок справляння основних податків — на додану вартість і на прибуток підприємств. Метою цих змін було удосконалення механізму оподаткування як у напрямку посилення його фіскальної ефективності, так і в бік підвищення дієвості впливу податків на соціально-економічний розвиток. Подальший аналіз економічної і фінансової ситуації в Україні свід­чить, що реальних позитивних результатів від податкових реформацій досягнуто не було, а податкова система так і не забезпечує ані достатніх доходів для бюджету, ані цілеспрямованості впливу на соціально-економічний розвиток. У зв’язку з цим з метою комплексного підходу до оподаткування було розроблено проект Податкового кодексу України, який тривалий час перебуває на обговоренні у Верховній Раді України. За цей час він теж зазнав численних змін, але так і не ухвалений донині. У результаті знову йдеться про необхідність реформування хоча б окремих податків, насамперед на доходи громадян. Але за такого підходу неможливо буде провести комплексну податкову реформу.

Аналогічно можна охарактеризувати і бюджетну політику. Хоча в окремі роки її орієнтири дещо змінювалися, у цілому бюджету була властива соціальна спрямованість, а основне завдання, що стояло перед бюджетом, полягало в забезпеченні соціального захисту населення. Наскільки ж реалізоване це завдання? Як показав проведений аналіз, рівень соціального захисту громадян і фінансування соціальної сфери перебувають на дуже низькій відмітці. У результаті тривалої політики соціального захисту потреба в ньому не тільки не зменшувалася, а й постійно зростала і продовжує зростати. Проте не може ж держава нескінченно захищати своїх громадян — це нонсенс. За таких умов стабілізувати бюджет дуже важко, якщо взагалі не неможливо. Тому результативність подібної бюджетної політики можна оцінити тільки негативно, хоча, звичайно, ми розуміємо об’єктивну потребу в цих видатках.

У цілому бюджетній політиці був властивий пасивний характер. Вона була спрямована не на протидію негативним тенденціям і виведення країни з економічної і фінансової кризи, а на ліквідацію наслідків кризи. Можливо, це і необхідно, але за подібного підходу криза може тривати нескінченно, а потреба в соціальному захисті, що вимагає значних коштів, набуває хронічного характеру. Проте світова практика свідчить, що бюджетна політика може відігравати й активну роль у виведенні країни з економічної кризи.

Оцінюючи монетарну політику України, слід зазначити, що саме в ній удалося досягти певних результатів. Насамперед це стосується стабілізації в останні роки національної грошової одиниці. Обвалу гривні, на грані якого кілька разів перебувала українська національна валюта, вдавалося уникнути. Протягом 2001—2002 рр. гривня не тільки не девальвувала, а й постійно зміцнювалася відносно головних валют світу. Процес курсоутворення був досить керованим і прогнозованим. Це, безумовно, сприяло відносній стабілізації фінансової системи, що і дало підстави стверджувати про певні ознаки макроекономічної стабілізації. Проте поки що обнадійливі позитивні результати 2000—2002 рр. не дають твердих гарантій, а тому й оцінка монетарної політики має бути зваженою.

Таким чином, ні в фіскальній, ні в монетарній політиці, незважаючи на значні зусилля і досягнення певних позитивних результатів, ситуацію неможливо визнати безпроблемною. При цьому не можна однозначно характеризувати цю політику як неправильну або неадекватну реальній економічній ситуації. Навпаки, хоча і були допущені окремі, іноді серйозні, помилки, у цілому характер і напрями політики були зваженими й обґрунтованими. Причин неефективної фінансової політики багато. Виділимо серед них ключові. Передусім це фінансова модель, що дісталася в спадщину від адміністративної економіки, а також відсутність чіткої фінансової стратегії у здійсненні ринкових перетворень. Кожний напрям фінансової політики — податкова, бюджетна, монетарна — розроблявся і реалізовувався без достатнього ув’язування їх між собою. При цьому стратегія як така взагалі була відсутня, а вся політика зводилася до вирішення розрізнених тактичних завдань.

Характерною ознакою нинішнього часу є зміна ситуації в економіці України. Перехід до етапу економічного зростання вимагає кардинальних змін у фінансовій політиці держави. Повинна змінитися не тільки спрямованість цієї політики, а й її ідеологія. Необхідні, по суті, принципово інші фінансові стратегія і тактика. Водночас, досліджуючи завдання і проблеми їх зміни, необхідно передусім всебічно проаналізувати фінансову стратегію і тактику макроекономічної стабілізації, яка використовувалася до цього часу. Проте якщо тактичні засоби, переважно монетарного напряму, як було показано вище, ще піддаються пев­ному аналізу, то щодо фінансової стратегії можна констатувати, по суті, її повну відсутність. І хоча останнім часом питання стосовно того, що створюється в Україні, не обговорюєт ься, повної ясності в тому, який саме тип економічної системи формується в Україні, немає. Не маючи ж чітко визначеної економічної доктрини, неможливо сформувати і відповідну фінансову стратегію. Тому насамперед спробуємо визначитися з їх орієнтирами.

У переважній більшості офіційних документів указується, що Україна прагне сформувати соціально орієнтовану економіку. Проте будь-яка економіка є соціально орієнтованою, адже вона існує не заради самої себе, а для задоволення потреб населення. Питання в тому, як вони забезпечуються — переважно на основі індивідуального чи суспільного (насамперед через бюджет) споживання, чи на основі оптимального співвідношення між ними. Ми вважаємо, що в Україні слід формувати економічну систему на основі поєднання індивідуального і суспільного споживання, але з перевагою індивідуального на основі фінансової моделі, властивої західноєвропейським країнам. Виходячи саме з такого розуміння завдань економічного розвитку України, спробуємо визначити концептуальні основи її фінансової стратегії.

Розроблення фінансової стратегії ґрунтується на певних стратегічних орієнтирах. Основним орієнтиром будь-якої економіки є річний обсяг ВНП (ВВП) на душу населення. В Україні в середині 90-х років він перебував на рівні біля 1500 дол. США, а в даний час становить близько 800 дол. Можна вважати достатньо обґрунтованим стратегічним орієнтиром відновлення втраченого рівня — до розміру хоча б 2000 дол. на душу населення. Проте реально досягти цього буде дуже складно, що видно з таких розрахунків (табл. 7).

Таблиця 7

Прогнозна динаміка зростання рівня ВВП на душу населення в Україні, дол. США

З наведених розрахунків видно, що якщо протягом дев’яти років забезпечувати зафіксований у 2000 р. приріст ВВП — 6 % (приблизно такі темпи прогнозуються та спостерігаються і в 2002 р.), то це дасть змогу збільшити його обсяг в 1,7 раза, тобто досягти рівня ВВП на душу населення (за незмінної чисельності населення України) у розмірі близько 1350 дол. Проте подібні темпи, а вони в цілому досить напружені, хоча і прийнятні для економік, що розвиваються, не дають змоги відновити втрачений життєвий рівень. Навіть якщо досягти щорічного економічного зростання на рівні 9 %, що були зафіксовані у 2001 р., а подібні темпи вже досить виснажливі і можуть надалі спровокувати значну кризу, то це дасть змогу вийти тільки на рівень 1700—1750 дол. Що ж до помірних темпів економічного зростання — в середньому 3 % річних, то вони практично неприйнятні, оскільки не дають змоги відчутно виправити ситуацію. Водночас, визначаючи стратегічні орієнтири, дуже важливо враховувати реальні можливості (насамперед фінансові) в їх реалізації. Ось чому, не маючи вивіреної, фундаментально обґрунтованої фінансової стратегії, Україні неможливо буде здійснювати ефективну економіч­ну політику.

Якщо до останнього часу головним завданням фінансової політики фактично було пом’якшення наслідків глобальної економічної кризи та вихід з неї, то віднині домінантою фінансової стратегії має стати надійне забезпечення реалізації політики економічного зростання. Основа основ цієї стратегії — забезпеченість підприємницьких структур і держави достатніми фінансовими ресурсами й створення передумов їх раціонального та ефективного використання. Ключовими проблемами у забезпеченні економічного зростання фінансовими ресурсами є встановлення оптимального співвідношення за двома параметрами. По-перше, між внутрішніми і зовнішніми джерелами формування цих ресурсів. По-друге, між фінансовою централізацією та децентралізацією і, відповідно, між суспільним та індивідуальним споживанням.

Стосовно пропорцій між внутрішніми та зовнішніми джерелами фінансових ресурсів слід зауважити, що з позицій стратегічних орієнтирів головним є визначення пріоритетності зусиль. Останнім часом, на нашу думку, переважали зусилля щодо залучення зовнішніх фінансових ресурсів. Безумовно, без припливу капіталу досягти прогресу у відродженні економіки і наступному зростанні як обсягів ВВП, так і його розмірів на душу населення, неможливо. В умовах глобалізації світової економіки і вільного руху капіталів вирішити завдання економічного зростання за фінансової ізоляції просто неможливо. Проте, яку б важливу роль не відігравали ці ресурси у забезпеченні потреб економічного розвитку України, все ж слід визнати, що наріжним орієнтиром фінансової стратегії України на найближчу перспективу має стати всебічне сприяння формуванню національного капіталу.

Іноземні інвестиції і запозичення — дуже важливий чинник економічного зростання, однак підвалини цього зростання завжди мають національні корені. При цьому роль національного капіталу не лише у тому, що він є основою фінансового забезпечення суспільного прогресу і добробуту. Він створює відповідне економічне середовище всередині країни, яке й сприяє надходженню іноземних інвестицій. Економісти й політики весь час намагаються визначити, в чому причина того, що іноземні інвестиції в українську економіку вкрай обмежені. Називається безліч причин — і нестабільність законодавства, і надмірний податковий тиск, і бюрократичні перепони, що, безперечно, є реальністю. Однак ігнорується основний чинник — практична відсутність цивілізованого, дієспроможного, розвинутого і потужного легального національного капіталу в країні. Адже, ще раз підкреслюємо, іноземний капітал може працювати тільки у відповідному середовищі, і якщо його не створити, не допоможуть ніякі пільги і переваги.

Отже, першою складовою фінансової стратегії України має стати сприяння формуванню і нарощенню національного капіталу. Засоби, що можуть і повинні використовуватись для реалізації цієї стратегічної мети, лежать насамперед у сфері фіскальної та грошово-кредитної політики. Стратегічним завданням у сфері фіскальної політики є зниження податкового тиску на підприємницьку діяльність. У свою чергу, це можливо лише за умови докорінної зміни податкової структури в Україні. Досі основними платниками податків та обов’язкових платежів є підприємства. За таких ум ов усі намагання знизити рівень оподаткування призводять до виникнення протиріч між податковою і бюджетною політикою. Неможливо одночасно знижувати рівень оподаткуван­ня підприємств і намагатись забезпечити хоча б мінімум соціаль­них видатків. До того ж, як уже зазначалося, податкова політика в Україні характеризується нестабільністю і непослідовністю.

Велику роль у розвитку національного капіталу має відігравати грошово-кредитна політика. Немає потреби зайвий раз підкреслювати важливість стабільності національної валюти. Сьогодні процес курсоутворення є досить керованим і прогнозованим. Однак у цій проблемі є інший пріоритетний аспект — вартість грошей. На даний момент вона в середньому в 2,5—3 рази вища, ніж у країнах з розвиненою ринковою економікою. При цьому певною мірою втрачено вплив Національного банку України на процеси ціноутворення на кредитному ринку через механізми облікової ставки та обов’язкового резервуван­ня. Тому, незважаючи на позитивну тенденцію зниження процентних ставок за кредитами комерційних банків, стратегічним завданням має бути подальше зниження вартості грошей з метою забезпечення переважній більшості суб’єктів підприємницької діяльності реального доступу до кредитних ресурсів.

У сфері грошово-кредитної політики є ще одна невирішена проблема, яка обов’язково має бути врахована у фінансовій стратегії України, — мобілізація ресурсів через інституції фінансового ринку. У нашій державі створені досить розгалужені банківська система та інфраструктура фондового ринку. Однак обсяги фінансових ресурсів, що ними мобілізуються, не відповідають ні потребам економічного зростання, ні потенційним можливостям цих інституцій. І хоча наша держава далеко не багата країна, ресурси, що обертаються поза межами фінансового ринку, досить значні. Їх мобілізація дала б змогу істотно знизити потреби у зовнішніх джерелах фінансування, досить дорогих для нас і за ціною, і за умовами.

Другою важливою складовою фінансової стратегії України має стати, на нашу думку, оптимізація пропорцій між індивідуальним та суспільним споживанням. Це те стратегічне завдання, яке випливає з нинішніх проблем у сфері державних фінансів. Велике навантаження, яке припадає на бюджет, ускладнює фінансову ситуацію в країні. Намагання вирішувати за рахунок бюджету досить широке коло проблем має об’єктивне підґрунтя — вкрай низький рівень доходів громадян. Звідси і напруженість у бюджеті, бо держава змушена фінансувати значні соціальні видатки. Звісна річ, проблеми бюджету неможливо вирішити за один-два роки. Але не помічати того, що нинішня бюджетна модель передбачає значну централізацію коштів, фактично звужуючи ресурсне забезпечення підприємницьких структур і фінансового ринку, далі неможливо. Роль бюджету у суспільстві досить велика. Він не тільки провідна ланка фінансової системи, а й основний центр концентрації грошових коштів, найбільш ефективний у руках держави інструмент впливу на економіку (як під час мобілізації доходів, так і під час їх використання). У зв’язку з цим такими важливими для суспільства є порядок і пропорції його формування і використання — навколо цих питань завжди відбувається гостра політична боротьба.

Світова практика свідчить, що бюджетна політика може відігравати активну роль у виведенні країни з кризи, стабілізації економіки і фінансів, в економічному зростанні. Тому виникає питання: чому цей чинник не використовується — тому, що неправильно визначені орієнтири бюджетної політики, чи тому, що їх неможливо змінити в умовах існуючої системи фінансових відносин у суспільстві? На нашу думку, глибинна суть проблеми полягає у тому, що в Україні збереглась практично недоторканною фінансова модель адміністративної економіки. Оскільки вона не адекватна ринковим відносинам, то і всі реформи, що спрямовані на перехід до ринкової економіки, виявились поки що мало результативними.

Детальний аналіз свідчить, що за змістом фінансові відносини в Україні практично не змінилися. Результатом проведених реформ була зміна форм, а не суті цих відносин. Так, в умовах адміністративної економіки централізація частини національного продукту в бюджеті здійснювалась за допомогою платежів державних підприємств, які становили до 90 % усіх доходів бюджету. Характерною особливістю цих платежів була по суті їх попередня сплата. Платежі з прибутку сплачувались авансовими внесками в процесі його формування, а не після визначення фінансових результатів. Податок з обороту, що являв собою різницю між фіксованими державою роздрібними й оптовими цінами, вносився після відвантаження товарів, а не їх кінцевої реалізації. Це вело до того, що формування бюджету, хоча і було гарантованим, відбувалося у відриві від реалізованого ВВП. Саме в цьому були витоки штучної бездефіцитності бюджету. У процесі реформування на початку 90-х років системи платежів підприємств у бюджет було здійснено перехід до податкових взаємовідносин. Замість платежів з прибутку був введений податок на прибуток (в окремі роки на дохід), а функції податку з обороту передавалися податку на додану вартість. При цьому підхід до їх сплати практично залишився незмінним — як і раніше пріоритетними є інтереси держави. Авансовий характер платежів дає змогу провести первинне вилучення ВВП до бюджету ще до його розподілу між виробниками — підприємцями та найманими працівниками. У цій моделі фінансових відносин заробітна плата продовжує відігравати другорядну роль, перебуваючи у шкалі пріоритетів на останньому місці після платежів до бюджету та формування прибутку.

Ураховуючи сказане вище, на нашу думку, в центр фінансової стратегії держави слід поставити політику доходів і зайнятості. Їх головне завдання — забезпечити високий рівень індивідуальних доходів, що, з одного боку, сприятиме зростанню добробуту, а з іншого — зніме напруженість з державних фінансів. Саме політика доходів і зайнятості має стати ключовим елементом фінансової стратегії України. Економічна доктрина країни може засновуватися на різних концептуальних підходах, які різняться між собою рівнями централізованого і децентралізованого споживання. На спадок від адміністративної системи нам дісталась переважаюча роль суспільного споживання, коли вирішальне значення мала бюджетно-податкова політика (це яскраво видно із щорічних перипетій з прийняттям Державного бюджету). Однак подальший прогрес у суспільстві на основі цієї доктрини неможливий. Необхідно всіляко сприяти персоніфікації виробленого ВВП на основі актуалізації політики доходів. Адже, з одного боку, забезпечити потрібний рівень економічного зростання можна тільки на основі реальних стимулів, якими насамперед є доходи юридичних і фізичних осіб, а з іншого, саме підвищення рівня добробуту народу, що досягається через зростання доходів, є метою соціально-економічного розвитку.

Здійснення політики доходів і зайнятості вимагає визначення її складових і напрямів. Складові — це система оплати праці, пенсійне забезпечення, соціальні виплати тощо. Домінуюча роль має належати системі оплати праці. Напрямами політики доходів є два взаємозв’язані елементи — забезпечення можливості реалізувати гарантоване Конституцією право на працю і встановлення максимальної мотивації до праці (стимули і необхідність заробляти якомога більше).

Стратегічною концепцією політики доходів і зайнятості має стати значне зростання індивідуальних доходів громадян як за рахунок збільшення обсягів ВВП на душу населення, так і внаслідок зміни структури ВВП через підвищення в ньому питомої ваги оплати праці та зниження реального рівня його централізації в бюджеті. Необхідно встановити високий рівень самозабезпечення громадян індивідуальними доходами, а не намагатись через бюджет вирішувати проблеми їх всеохоплюючого соціального захисту. Це дасть змогу також оптимізувати і податкову структуру, забезпечивши зростання до світових стандартів частки податків і платежів фізичних осіб.

Тактика реалізації політики доходів і зайнятості має засновуватись на визначенні її напрямів та етапів. У зв’язку з цим необхідно докорінн о змінити підходи до формування державних програмних документів. Вони повинні містити максимально конкретизовані завдання та напрями, етапи і засоби їх реалізації. На початковому етапі реалізації політики доходів основу її тактики має становити визначення першочергових завдань і пріоритетів. На нашу думку, ними мають бути:

По-перше, забезпечення працездатного населення робочими місцями. Соціальний захист громадян з боку держави має здійснюватись саме через надання можливості своїм громадянам заробляти гроші на своє утримання, а не за допомогою різних пільг і бюджетних трансфертів. Це завдання повинно вирішуватися як через державну інвестиційну політику, так і через всебічне стимулювання підприємницької діяльності. Що стосується державного фінансування, то, враховуючи досвід виходу з економічної кризи 30-х років, необхідно спрямувати основні зусилля на розвиток інфраструктури, насамперед на будівництво нових і реконструкцію діючих автомобільних шляхів та залізниць. Також слід значно активізувати інвестиційний процес, у тому числі за рахунок бюджетних коштів. З цих позицій створення державного банку реконструкції та розвитку є вкрай актуальним і необхідним. У частині стимулювання підприємницьких структур надзвичайно важливо знизити податкове навантаження на підприємницьку діяльність та підтримати нагромадження капіталу і про­дуктивне використання доходів. Очевидно було б доцільним рівень оподаткування ув’язувати з кількістю робочих місць.

По-друге, формування системи стимулів до зростання заробітної плати й інших доходів, тобто мотивація людей до актив­ної праці, а підприємців — до інвестування. На даний момент дуже важливо сформувати нове ставлення до праці, стимулюючи максимальну трудовіддачу. Відповідно фінансова політика держави має бути активнішою, тобто сприяти максимальній зайнятості та створенню умов, за яких кожен громадянин зміг би реалізувати свої здібності.

По-третє, зниження рівня податкового тиску на індивідуальні доходи. Насамперед слід установити реальний неоподатковуваний дохід, тобто на рівні прожиткового мінімуму. Доцільно також перейти до альтернативного (за бажанням платника) оподаткування або сукупного сімейного доходу, або доходів окремих членів сім’ї (крім усього іншого, це сприятиме зміцненню інституту сім’ї у суспільстві). Важливим є податкове стимулювання громадян, які забезпечують себе самостійно та інвестують тимчасово вільні кошти. З цією метою з оподатковуваного доходу слід знімати погашення кредитів і сплату процентів за ними, оплату різних платних послуг (навчання, лікування, страхові платежі тощо), придбання акцій, облігацій та інші інвестиції.

По-четверте, реформування та оптимізація системи бюджетних видатків. Необхідно не тільки забезпечити можливість заробити достатньо грошей і створити стимули до зростання доходів. Дуже важливо сформувати потребу в доходах. За бюджетного забезпечення частини життєво важливих потреб громадян така необхідність суттєво знижується, що, зрештою, відіграє негативну роль у розвитку суспільства. На нашу думку, державна соціальна допомога має охоплювати тих громадян, які об’єктивно не можуть забезпечити себе самостійно. Суть соціального захисту з боку держави повинна полягати не стільки у наданні з бюджету різного роду фінансової допомоги і безоплатних послуг, скільки у створенні своїм громадянам достатніх для самозабезпечення можливостей.

По-п’яте, широке впровадження системи споживчого кредиту. Забезпечення значної кількості потреб громадян на кредитній основі дає змогу зблизити у часі потреби і можливості, що сприяє зростанню реальних доходів громадян. З цією метою потрібно створити у бюджеті відповідний фонд коштів, котрий використовуватиметься через банки на позичковій основі.

Таким чином, у центрі фінансової стратегії має бути зміна співвідношення між суспільним та індивідуальним споживанням. Тільки на цій основі можуть бути закладені надійні підвалини економічного зростання, позитивних змін у внутрішній структурі національного продукту. Адже підвищення частки і величини індивідуальних доходів створює передумови для формування реальних стимулів до виробничої діяльності. Зростання доходів громадян також стимулюватиме виробництво на основі збільшення обсягів сукупного попиту. В даний час економічні проблеми України насамперед пов’язані з незначними обсягами внутрішнього сукупного попиту, що певною мірою є наслідком вкрай низької купівельної спроможності населення. Насамперед саме це, а не тільки високі податки, роблять виробництво безглуздим. Крім того, зростання індивідуальних доходів, яке сприятиме збільшенню платежів громадян у бюджет і зменшенню обсягу соціальних видатків держави, дасть змогу вирішити одне з найбільш актуальних завдань перехідної економіки — зниження рівня оподаткування підприємницької діяльності. Розуміння фактично усіма важливості цього завдання не дає сьогодні практичних результатів, оскільки необхідно фінансувати значні соціальні видатки. Знижен­ня рівня оподаткування підприємств, у свою чергу, створить перед­умови для відкритого та ефективного функціонування бізнесу.

Між завданнями економічного зростання і політикою доходів існує тісний двосторонній взаємозв’язок. З одного боку, політика доходів ґрунтується на фінансових можливостях країни, які, у свою чергу, визначаються обсягами виробленого ВВП. При цьому слід враховувати і його галузеву структуру. До речі, з позицій структурного аналізу рівень зниження ВВП на душу населення в Україні не такий вже і високий, як здається на перший погляд, адже раніше в ньому значна частина припадала на галузі військово-промислового комплексу. Тобто це була та (і досить значна) частина, якою громадяни все одно не могли скористатися, що відбивалося в майже суцільному дефіциті товарів і послуг. З іншого боку, політика зростання доходів забезпечує всебічне сприяння розвитку економіки. По-перше, тільки установлення відповідного рівня заробітної плати створює дійові стимули до праці і може забезпечувати надійність економічного зростання. По-друге, збільшення доходів громадян веде до розширення обсягів сукупного попиту, що є основним чинником розвитку виробництва. І, нарешті, по-третє, чим вищі доходи громадян, тим вищий і рівень заощаджень, які через фінансовий ринок інвестуються в економіку. При цьому саме заощадження громадян у сучасних умовах є основним джерелом ресурсів, що обертаються у сфері фінансового ринку.

Отже, політика економічного зростання тільки тоді доцільна і тільки тоді надійна, коли вона узгоджується з політикою доходів. Звичайно, можна зосередитися на політиці економічного зростання, ігноруючи інтереси населення. Але така стратегія не буде мати міцного фундаменту і, відповідно, соціально орієнтованої цілі. Могутня держава в бідній країні — це нонсенс, а тому про подібну фінансову стратегію не може навіть йти мова.

Ураховуючи загальнодержавне значення, актуальність і важливість ефективної реалізації політики доходів і зайнятості, можливо, було б доцільно створити при Президентові України Координаційну раду з цієї проблематики, куди увійшли б пред­ставники Адміністрації Президента і заінтересованих державних органів, насамперед Міністерства фінансів, Міністерства економіки, Міністерства праці і соціальної політики, Національного банку. Основними функціями цієї ради повинні бути: визначення і чітке формування стратегічних цілей і завдань політики доходів і зайнятості; розроблення напрямів, етапів та засобів реалізації політики доходів і зайнятості; формування робочих груп з розроблення програмних документів щодо політики доходів і зайнятості; вивчення світового досвіду реалізації політики доходів і зайнятості (наприклад, Великої Британії); контроль за реалізацією політики доходів і зайнятості; забезпечення прозорості розроблення і реалізації програми та інформування громадськості про хід її виконання.

Проблема ресурсного забезпечення розв’язання завдань розвитку економіки, є ключовою. Як свідчить світовий досвід, у ній виділяються два основні підходи — орієнтир на власні фінансові ресурси і на залучення інвестицій ззовні. Кожна країна, що ставила перед собою завдання економічного прориву, повинна була вирішувати подібну дилему. Характер же її вирішення залежав від вихідних орієнтирів. Так, свого часу в СРСР так звана «індустріалізація» забезпечувалася за рахунок внутрішніх джерел. Проте це були не накопичення державних підприємств, як стверджувала офіційна історична наука, а примусовий перерозподіл і звичайне здирство. Примусовий перерозподіл здійснювався в різних формах, у тому числі через сферу державних фінансів, зокрема і за рахунок державних позик, що розповсюджувалися під підписку. Значна частина ресурсів була отримана від «розкуркулювання», тобто фактично від грабежу селян. Крім того, не слід забувати і про безоплатну робочу силу за рахунок сотень тисяч репресованих громадян. Безумовно, що про подібні «методи» не може бути й мови.

Ситуація з забезпеченістю потреб економічного розвитку внутрішніми фінансовими ресурсами, що перебувають у розпорядженні підприємств і сконцентровані у фінансовому секторі, в Україні досить напружена, про що свідчать такі дані (табл. 8).

Таблиця 8

Динаміка обсягу фінансових ресурсів в Україні (1995—2001 рр.), млрд грн

* В ЕСU.

Визначення реального обсягу фінансових ресурсів країни — досить складний процес. Так, в Україні в складі одного з елементів внутрішніх ресурсів — оборотних коштів — більше 2/3 перебуває в кредиторській заборгованості, біля половини якої є простроченою. Це, по суті, як уже зазначалось, непрацюючі, а в частині простроченої заборгованості багато в чому і втрачені, ресурси. У складі ресурсів комерційних банків понад половину становлять розміщені в них кошти тих самих підприємств. Їх включення в загальний обсяг ресурсів відбиває, з одного боку, подвійний облік. Однак, з іншого боку, їх концентрація в банках дає можливість використання цих коштів іншими суб’єктами підприємницької діяльності. Не включення у зведені дані бюджетних асигнувань й іноземних інвестицій пов’язане з тим, що ці кошти направляються на підприємства і вже враховані в складі їхніх ресурсів.

У цілому в табл. 8 відображені потенційні ресурси, що можуть бути використані в економіці України. Обсяги цих ресурсів катастрофічно малі — близько 90 млрд дол. США або 100 млрд євро. Реально ж працюючих ресурсів і того менше — близько 65—70 млрд дол. При цьому звертає на себе увагу вкрай незначна роль фінансового сектору, у якому зосереджено всього біля 7 % загального обсягу ресурсів. І хоча останнім часом питома вага ресурсів, сконцентрованих у банківській системі, дещо підвищилася, їх роль, як і раніше, украй незначна. Поки що банки є скоріше посередниками в розрахунках, ніж фінансовими центрами країни. Роль же ресурсів, що мобілізуються страховими компаніями, взагалі невідчутна — менше 1 %.

Отже, проведений аналіз свідчить про те, що проблема з ресурсним забезпеченням фінансової стратегії економічного зростання в Україні надзвичайно складна і не може вирішуватися за допомогою концентрації зусиль на певному напрямку. Необхідно докласти максимум зусиль абсолютно в усіх сферах. Тільки такий підхід дасть змогу мобілізувати достатню масу ресурсів. Водночас фінансова стратегія повинна встановити пріоритетність окремих джерел і виділити той елемент, за допомогою якого буде здійснюватися збалансування потреб із ресурсами.

По-перше, слід усіляко сприяти нарощуванню і продуктивному використанню фінансових ресурсів підприємств. Фінансова стратегія України має ґрунтуватися на пріоритетності саме фінансових ресурсів підприємств, а не бюджету держави, як це фактично було до цього часу. Проте цьому істотно перешкоджає проблема неплатежів, що залишається все ще досить складною, про що свідчить питома вага дебіторської і кредиторської заборгованості. Так, дебіторська заборгованість в активах підприємств на початок 2000 р. становила 25 %, а на початок 2001 р. — 28 %, тоді як оборотні кошти в запасах товарно-матеріальних цінностей — відповідно 9 і 8 %. Кредиторська заборгованість у пасивах становила ще більше — 33 і 39 %. Необхідно скасувати введений за рекомендацією західних експертів порядок сплати податків за методом нарахувань, що призводить до вимивання оборотних коштів. Потрібно відмовитися від будь-якого вилучення в підприємств їхніх амортизаційних відрахувань, що практикувалося в період макроеконо-мічної стабілізації. Тобто головною домінантою фінансової стра­тегії має стати зміцнення фінансової бази підприємницьких структур. Держава, як вказувалось вище, має всебічно сприяти зміцненню національного промислового капіталу.

По-друге, слід значно більше уваги приділити банківській системі, насамперед її ресурсному потенціалу. Тенденція зростання вкладів громадян повинна одержати своє підкріплення різними засобами фінансової політики, насамперед податкової. В умовах стабільної, насиченої ресурсами економіки, доходи від фінансових операцій громадян можуть і повинні оподатковуватися на загальних підставах. Але якщо ресурсів не вистачає, якщо вкрай необхідним буде їх нарощування, а основним джерелом і резервом їх збільшення можуть бути саме заощадження громадян, то і доцільним, і виправданим буде надання різних пільг. Наприклад, виключення з оподатковуваного доходу громадян їхніх вкладів в установи банківської системи, звільнення від оподаткування отриманих процентних доходів (із метою недопущення зловживань — на рівні середньої ставки за вкладами) і т. п. Водночас необхідно стимулювати і нарощування банками власного капіталу, що є запорукою стабільності банківської системи.

По-третє, незважаючи на всі проблеми із залученням іноземних інвестицій, важливою складовою фінансової стратегії має стати створення сприятливого інвестиційного клімату. Без припливу зовнішніх фінансових ресурсів успішно вирішити завдання економічного зростання буде неможливо. З цього при­воду вже досить багато написано і сказано. Але, на нашу думку, іноземні інвестори без розв’язання двох попередніх завдань і не прийдуть, і не запрацюють ефективно. Їм необхідне відповідне ринкове середовище усередині країни. Тоді і тільки тоді їхні інвестиції зможуть стати вагомим чинником виходу економіки України на стабільну позитивну економічну динаміку.

По-четверте, зважаючи на обмеженість фінансових ресурсів підприємств і банків і проблеми із залученням іноземних інвестицій, слід активізувати інвестиційну діяльність держави. Необхідно усвідомити очевидну реальність — поки що внутрішніх ресурсів украй недостатньо порівняно з потребами еко­номічного зростання, а сподівання на те, що іноземні інвестиції вирішать проблеми української економіки, безпідставні, який би сприятливий інвестиційний клімат не був створений. Тому і виникає дилема щодо фінансового забезпечення подальшого розвитку: використовуючи існуючий фінансовий потенціал сприяти поступовому нарощуванню темпів економічного зростання або спробувати різко активізувати інвестицій-ний процес і на цій основі підвищити темпи зростання економі­ки. Звичайно, що якби не було обвального падіння економіки і життєвого рівня, за основу фінансової стратегії можна було б взяти поступальний характер розвитку. Але помірні темпи зростання ВВП — до 3 % щорічно, призведуть до того, що відновлення втрачених життєвих стандартів розтягнеться на кілька десятиліть, що просто неможливо. Зрештою, для цього особливо і не потрібна, як це і було досі, фінансова стратегія — можна покластися на природний перебіг розвитку.

Необхідність, як уже зазначалося, досягнення на найближчі десять років щорічного приросту ВВП у середньому на рівні 6—9 % вимагає екстраординарних, чітко стратегічно окреслених дій. Вважаємо, що в наступні десять років у фінансовій стратегії України цілком припустимим і виправданим буде використання деяких концептуальних положень кейнсіанства з відповідним підвищенням ролі державних фінансів у забезпеченні потреб соціально-економічного розвитку. Конкретним проявом цієї політики повинні стати державні інвестиції в економіку, підвищення рівня заробітної плати і пенсій з метою підвищення рівня платоспроможного попиту.

Потреба істотного збільшення, порівняно з існуючим рівнем, державних інвестицій вимагає вирішення певних теоретичних і практичних проблем. З погляду фінансової теорії необхідно обґрунтувати роль і місце економічної діяльності держави в перехідній економіці. Практичний аспект цієї проблеми полягає в забезпеченні цільового характеру й ефективності державного фінансування економічного розвитку.

У цілому теоретичні основи ролі держави у вирішенні економічних проблем у період подолання кризи та в забезпеченні зростання ВВП сучасною економічною наукою визначені досить чітко. Але є один аспект, пов’язаний саме з перехідною економікою. Свого часу у зв’язку з відходом від адміністратив­но-командної економіки була переглянута і роль бюджету. Практично однозначно було визнано, що фінансування потреб економіки не є прерогативою держави, що, безперечно, загалом правильно. Значно скоротилися як обсяги видатків на економічну діяльність, так і їх питома вага. Якщо в 1991 р. вони становили в зведеному бюджеті 46 %, то в 2001 р. — лише 16 %. Змінилася і їх структура. Сьогодні переважають не капітальні, як раніше, а поточні видатки на утримання загальнодержавної виробничої інфраструктури. Капітальні вкладення становлять в останні роки не більше 2—3 %. При цьому унаслідок розпорошення коштів через відомчий підхід до їх фінансування реальної результативності цих вкладень практично не було.

Необхідність зменшення рівня прямого державного фінансування економічних потреб обґрунтовувалася тим, що таке фінансування повинні здійснювати насамперед самі суб’єкти господарювання і комерційні банки. Звичайно, для стабільної економіки ця теза є абсолютно правильною. Проте в Україні розвиток ситуації набув такого характеру, що сьогодні ні підприємства, ні банки не в змозі забезпечити не тільки потреби економічного зростання, а й підтримання стабільної діяльності економічного комплексу, що теж стало одним із чинників економічної кризи. Це визначає необхідність кардинального перегляду ролі бюджетної політики у фінансовій стратегії. Те, що з огляду на реалії економічної ситуації це вкрай необхідно, є очевидним.

Теперішню бюджетну політику можна охарактеризувати як спробу підтримати на мінімальному рівні всі потреби, хоча офіційно вона визначається як політика соціальної спрямованості. Свого часу переорієнтування бюджету відбулося у зв’язку з відмовою від так званого залишкового підходу до фінансування соціальної сфери. Але в умовах кризи це не поліп­шило, і не могло поліпшити ситуацію, оскільки реальні обсяги фінансування значно знизилися внаслідок зменшення реальних обсягів бюджету в результаті інфляції і скорочення обсягів ВВП. Соціальна спрямованість бюджету в таких умовах не одержує реального наповнення, про що свідчить украй низький — нижче офіційного прожиткового мінімуму — рівень оплати праці в соціальній сфері і н епогашена досі у повному обсязі заборгованість із заробітної плати. Ті заходи щодо підвищення заробітної плати в соціальній сфері, які здійснені в 2001 р. — у середньому на 30 %, навіть не компенсують її реального зниження за попередні чотири роки — сумарний рівень інфляції становив 198,1 %. При цьому практично відсутній бюджетний перерозподіл між окремими верствами насе­лення, адже прибутковий податок сплачується з доходу, що перевищує 17 грн.

Таким чином, головним завданням у сфері бюджетної політики з позицій фінансової стратегії економічного зростання може стати її переорієнтування на економічні потреби. При цьому слід наголосити, що подібний підхід ніякого протиріччя із соціальною політикою не має, навпаки, реальність соціальних гарантій може бути забезпечена тільки за умови ліквідації наслідків економічної кризи. Тому сприяння розвитку економіки є набагато реальнішою і більш наповненою соціальною спрямованістю бюджету, ніж нинішня декларативність, що не підкріплена достатнім рівнем фінансування.

Вирішення стратегічних завдань збільшення обсягів держав­них інвестицій в економіку обов’язково передбачає визна-чення їхніх джерел і розроблення механізмів, які забезпечили б їх ефективність. Не маючи подібних механізмів, немає і сенсу розвивати це інвестування. Крім того, весь бюджетний процес слід розглядати в площині економічного зростання. Наприклад, усім відомо, скільки нині спорів викликає прийняття Державного і місцевих бюджетів в Україні, яке супроводжується розглядом значної кількості їх варіантів. Водночас абсолютно не зрозуміло, що ж є критерієм вибору того чи іншого варіанта? Хоча прийняття бюджету значною мірою політичний процес, усе ж воно повинно ґрунтуватися на чітких економічних і фінансових критеріях. На найближчі десять років за основу критеріальної оцінки того чи іншого варіанта проекту бюджету варто взяти забезпечення на його основі максимального рівня приросту ВВП при задоволенні мінімуму соціальних потреб. Це, по-перше, поставить на стабільну основу бюджетний процес, а по-друге, сприятиме розв’язанню основного завдання — забезпечення економічного зростання.

Для потреб бюджетного забезпечення розвитку економіки можуть використовуватися джерела бездефіцитного і дефіцитного фінансування. Збільшення обсягів бездефіцитного фінансування вимагає перерозподілу коштів між окремими групами видатків. Аналіз складу, структури і рівня бюджетних видатків в Україні показує, що сьогодні резервів їх скорочення (за винятком окремих статей видатків на управління) фактично не існує. Тому і бездефіцитне фінансування економічних потреб на практиці видається нереальним. Нарешті, нестача ресурсів і є однією з ознак кризи — якби її не було, то і коштів було б достатньо. Тому спроби державного сприяння економічному розвитку на основі бездефіцитного фінансування будуть приречені на невдачу, оскільки не відображають фінансових реалій у суспільстві.

Крім того, бездефіцитне фінансування можливе за рахунок або підвищення рівня оподаткування, або залучення неподаткових надходжень. Питання підвищення рівня оподаткування навіть не може розглядатися. Навпаки, цей рівень необхідно знижувати. До речі, таке зниження теж необхідно розглядати з позицій економічного зростання, а саме: як засіб розширення внутрішніх фінансових ресурсів підприємств. Тому необхідно не просто знижувати рівень податкового навантаження на підприємства, а надавати пільги у разі направлення вивільнених від оподаткування коштів на потреби розвитку виробництва.

Щодо неподаткових доходів, а вони в Україні досить значні — у різні роки від 20 до 30 % і більше від загального обсягу доходів бюджету, то нині вони фактично виконують функції заміщення відсутніх податкових надходжень. Так, доходи від приватизації взагалі повинні були б виділятися в бюджеті ок­ремо і направлятися або на погашення державного боргу, або на потреби розвитку економіки. Але цього не було зроблено, оскільки тоді мобілізованих податкових надходжень просто не вистачало б для фінансування потреб держави. Можливо, враховуючи необхідність вирішення тактичних завдань фінансової політики — ліквідації бюджетного дефіциту, це і було доцільно, але з позицій фінансової стратегії — просто безглуздо, адже приватизація за рік-два закінчується і проблеми виникнуть знову.

Отже, сьогодні резервів збільшення доходів бюджету для забезпечення потреб економічного зростання на бездефіцитній основі не існує. Навпаки, ситуація через один-два роки може погіршитись унаслідок зниження податкового тягаря у зв’язку з майбутнім прийняттям Податкового кодексу України і завершенням приватизації.

Дефіцитне фінансування передбачає використання державних запозичень і грошової емісії. Саме тут містяться реальні, з погляду їх використання, резерви і важелі впливу на забезпечення економічного зростання. При цьому хоча перевага і повинна надаватися неінфляційним позиковим джерелам, обов’яз­ково слід враховувати і вартість запозичень. Так, ту практику, що мала місце в Україні, коли рівень дохідності за ОВДП досягав 100 % річних, не можна визнати обґрунтованою. Навіть тактично — з метою забезпечення фінансування державних видатків — вона не може бути виправдана. Стратегічно ж вона була не тільки безглуздою, а й вкрай шкідливою, оскільки спричинила набагато більше проблем, ніж вирішила завдань.

Використання державного запозичення вимагає вирішення проблеми оптимізації його структури як щодо ринків запозичення, так і кредиторів. І внутрішні, і зовнішні запозичення мають як певні переваги, так і недоліки. Тому дуже важливо оцінити можливості залучення коштів, їх вартість і наслідки. Що стосується внутрішнього запозичення, то слід підкреслити обов’язкову потребу в його розвитку. Але кредиторами держави повинні бути не комерційні банки чи суб’єкти підприємницької діяльності, а фізичні особи. Звичайно, реалізувати ці стратегічні завдання дуже складно, адже на громадян у демократичному суспільстві натиснути неможливо, тоді як стосовно банків можна знайти важелі впливу. Забезпечення ж принципу добровільності — надзви­чайно важливе завдання, враховуючи необхідність раціонального й ефективного використання запозичень, — громадяни тільки тоді довірять свої заощадження державі, коли будуть упевнені у своїх непорушних правах і одержанні певної вигоди.

Важливим напрямом розвитку внутрішнього державного запозичення може стати використання поряд із звичайними цільових позик під конкретні проекти. При цьому погашення боргу може здійснюватися акціями побудованих або реконструйованих підприємств, тобто фактично заборгованість держави взагалі не буде формуватися. Виконання державою функ­цій засновника або одного з засновників акціонерних товариств в умовах ринкової трансформації економіки і фінансової системи буде цілком виправданим і доцільним.
Створення реальних акціонерних товариств необхідне і з погляду формування ефективного фондового ринку, що теж повинен відіграти важливу роль у мобілізації фінансових ресурсів на потреби економічного зростання. Сьогодні цей ринок малоактивний, оскільки реальний товар на ньому практично відсутній. Це — відображення реального факту перерозподілу власності, а не формування акціонерного капіталу. Доти, доки не з’являться справжні акціонерні товариства, акції яких відбиватимуть фінансові реалії, доки вони не будуть вільно продаватися і купуватися, фондовий ринок не виконуватиме тієї ролі, яку він повинен відігравати в ринковій економіці. Тому, розвиваючи на зазначених засадах внутрішнє запозичення від фізичних осіб, держава сприятиме і розвитку фондового ринку.

У сфері зовнішнього державного запозичення на потреби розвитку можуть використовуватися системні позики Світового банку і комерційні запозичення. Перевага, безумовно, повинна надаватися позикам Світового банку, які призначені для потреб реконструкції і розвитку. Комерційні запозичення навряд чи є прийнятними, оскільки вони дуже дорогі і забезпечити необхідну для їх обслуговування дохідність інвестиційних проектів буде пра ктично неможливо.

Використання механізму дефіцитного фінансування для потреб економічного розвитку потребує незалежного організаційного й інституційного забезпечення. Адже подібне фінансування доцільне лише тоді, коли забезпечується його висока ефективність. Якщо ж цього немає, то краще взагалі державі його не використовувати. З метою гарантування цільового й ефективного використання коштів дефіцитного фінансування необхідно вирішити дві основні проблеми.

По-перше, забезпечити чітку юридичну визначеність у використанні таких коштів. Це можливо лише за умови формування двох відособлених один від одного бюджетів — поточного і розвитку. Поточний бюджет має бути бездефіцитним і забезпечуватися за рахунок податкових надходжень. Це сформує надійну і стабільну основу його виконання. Бюджет розвитку буде формуватися як за рахунок податків, так і державних позик, а за необхідності також на емісійній основі. Кошти цього бюджету можуть направлятися винятково на фінансування інвестиційних проектів (як на будівництво нових об’єк­тів, так і на розширення, реконструкцію і модернізацію діючих підприємств). Необхідно забезпечити чітку і прозору процедуру конкурсного відбору проектів, розробивши критерії цього відбору. Абсолютно очевидно, що головними серед них мають бути фінансовий (термін окупності капітальних вкладень не більше трьох-чотирьох років), економічний (вплив на збільшення обсягів певного виробництва) і соціальний (додаткові робочі місця) ефекти. Безперечно, повинні враховуватися і техногенні, і екологічні, і технічні, і технологічні чинники, але вже як додаткові критерії.

По-друге, необхідні надійні гарантії ефективності використання коштів. З цією метою доцільно створити спеціалізовану фінансову установу — Державний банк розвитку. Необхідність такого банку для України обговорюється вже протягом кількох років, але реально для його створення нічого не зроблено, хоча, як було показано раніше, у ньому є велика потреба. Саме через цей банк можливо було б забезпечити ефективніше співробітництво з Міжнародним і Європейським банками реконструкції і розвитку. Наприклад, кошти, що надходять у рам­ках системних кредитів від МБРР, можна було б направляти в банк розвитку, а не на рахунки Державного бюджету, де вони втрачають цільове призначення.

Реалізація на практиці фінансової стратегії і тактики розвит­ку української економіки вимагає чіткої координації дій провідних фінансових і економічних органів країни — Міністерства фінансів, Національного банку, Міністерства економіки. З метою більшої узгодженості фінансової політики і посилення

ролі Міністерства фінансів України як центра, координуючого цю політику в масштабах країни, варто усі державні фінансові органи, у тому числі й Державне казначейство, Державну податкову адміністрацію включити до системи Міністерства фінансів на правах відособлених спеціалізованих підрозділів.