Главная Финансы Фінанси (загальна теорія) - Опарін В.М.

Фінанси (загальна теорія) - Опарін В.М.

6.2. Бюджетна система

6.2.1. Сутність, призначення та структура бюджету держави

Бюджет держави є складним і багатогранним явищем у суспільстві. Його розглядають з трьох сторін:

— за економічним змістом;

— за формою прояву;

— за матеріальним змістом.

За економічним змістом бюджет являє собою сукупність грошових відносин між державою, з одного боку, і юридичними та фізичними особами, з іншого боку, з приводу формування і використання централізованого фонду грошових коштів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій.

Основним джерелом формування бюджету є ВВП. Права держави в його розподілі ґрунтуються на двох чинниках. По-перше, на виконанні нею зазначених суспільних функцій. Централізація частини ВВП у бюджеті є, по суті, платою суспільства за виконання державою її функцій. По-друге, держава може брати участь у розподілі ВВП як один із суб’єктів його створення, будучи власником засобів виробництва у державному секторі, тоб­то виконуючи підприємницьку діяльність. Характер і масштаби участі держави у розподілі ВВП залежать від моделі фінансових відносин у суспільстві. Причому саме порядок і рівень бюджетної централізації ВВП визначають той чи інший вид моделі.

Між бюджетом і ВВП існує складна система взаємозв’язку. Важливим чинником збільшення доходів бюджету є зростання ВВП. При цьому за умови стабільних пропорцій його розподілу, зростають доходи всіх суб’єктів розподільних відносин, у тому числі і держави. Однак стабільне зростання ВВП створює передумови для зменшення частки держави, оскільки її потреби на фінансове забезпечення виконання встановлених функцій відносно стабільні. Це поступово веде до зменшення рівня оподаткування юридичних і фізичних осіб, а відповідно до збільшення частки ВВП на споживання й виробничі потреби.

Специфічними ознаками бюджетних відносин є їх перерозподільний, усеохоплюючий та законодавчо регламентований характер.

Перерозподільний характер полягає у перерозподілі через бюджет доходів юридичних і фізичних осіб. Такий перерозподіл, з одного боку, є необхідним, оскільки завжди є особи, які в певний час потребують певний обсяг фінансової допомоги і підтримки. Однак, з іншого боку, такий перерозподіл має бути досить обмеженим, щоб не підривати стимулів до продуктивної діяльності у тих суб’єктів, у кого вилучаються доходи, і не створювати утриманських тенденцій у тих, хто отримує асигнування, субсидії і дотації з бюджету. Бюджетний перерозподіл здійснюється між галузями економіки і соціальної сфери, між окремими регіонами та між соціальними верствами населення. При цьому саме бюджет завдяки розгалуженій бюд­жетній системі, що охоплює усі регіональні формування та населені пункти, є основним інструментом перерозподілу і реалізації на цій основі економічної, фінансової та соціальної політики.

Усеохоплюючий характер бюджетних відносин виявляється у тому, що вони охоплюють абсолютно всіх — кожного громадянина, кожне підприємство, кожну державну структуру. При цьому, як правило, бюджетні відносини мають двосторонній характер — платежі до бюджету та асигнування з нього. Оскільки на цій основі здійснюється перерозподіл доходів, то взаємовідносини з бюджетом є ключовими інструментами фінансового регулювання діяльності суспільства у цілому і кожної юридичної та фізичної особи зокрема. Саме тому процеси складання, розгляду і затвердження та виконання бюджету перебувають у центрі уваги громадськості та політичних партій.

Оскільки бюджетні відносини мають перерозподільний і всеохоплюючий характер і відображаються на формуванні доходів юридичних і фізичних осіб та держави, вони регламентуються у законодавчій формі. Регламентування здійснюється на трьох рівнях:

по-перше, відповідними законами про побудову бюджету і бюд­жетної системи, в яких визначається склад доходів і видатків бюджету, склад бюджетної системи і принципи її побудови, розмежування доходів та видатків між бюджетами, загальні засади бюджетного процесу, тобто порядку складання і виконання бюджету;

по-друге, законами, що регламентують формування доходів і фінансування видатків (податкове законодавство, законодавство про окремі напрями діяльності держави, наприклад про освіту, і засади їх бюджетного фінансування);

по-третє, на основі прийняття щорічних законів (чи відповідних рішень місцевої влади) про бюджет на поточний рік, в якому затверджується обсяг доходів і видатків бюджету поточного року, джерела їх формування і напрями фінансування, стан бюджету.

За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, в якому відображається діяльність держави та місцевих органів влади й управління. Як фінансовий план бюджет являє собою баланс доходів і видатків. Водночас це не просто розпис доходів і видатків держави — це віддзеркалення її економічної і соціальної, міжнародної та оборонної, а головне фінансової (в усіх її напрямах) політики. Це форма прояву розглянутої вище сукупності перерозподільних відносин у суспільстві.

Бюджет як фінансовий план відіграє дуже важливу роль у діяльності держави. Він визначає її можливості й пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. Це документ, що спрямовує фінансову діяльність держави, робить її конкретною і фінансово забезпеченою.

За матеріальним змістом бюджет являє собою централізований грошовий фонд держави. Обсяг бюджету — це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійному русі: практично щоденно до нього надходять кошти і здійснюється фінансування видатків. У зв’язку з цим необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом з метою забезпечення своєчасного і повного надходження доходів та раціонального й ефективного використання його коштів.

Склад видатків бюджету визначається функціями держави та характером її фінансової діяльності:

У зазначеному співвідношенні видатків бюджету і функцій держави треба враховувати певну умовність віднесення видатків на фундаментальні дослідження до економічної функції, адже ці дослідження здійснюються і в оборонній, і в соціальній сферах.
У системі видатків бюджету це окрема група. Але основним напрямом фундаментальних досліджень є забезпечення розвитку економіки, і тому вони відображають насамперед економічну функцію держави.

З позицій використання централізованих у бюджеті коштів його видатки можна умовно поділити на дві групи — державне споживання і бюджетне фінансування юридичних і фізичних осіб.

Державне споживання являє собою видатки на утримання державного апарату — управлінського, правоохоронного, судового тощо та армії. Формування доходів бюджету в цій частині є платою з боку суспільства державі за послуги, що надаються нею у сфері управління країною та забезпечення її обороноздатності й правопорядку. Бюджетне фінансування відображає процес перерозподілу доходів у суспільстві. Якщо видатки бюджету в частині державного споживання відшкодовуються суспільству у вигляді відповідних послуг з боку держави, то бюджетне фінансу­вання є, по суті, або поверненням суспільству, або суспільним споживанням, частини централізованого у бюджеті ВВП.

Бюджетне фінансування видатків, відбиваючи перерозподіл отриманих державою доходів, відображається у формуванні вторинних, а в окремих випадках, і первинних доходів юридичних і фізичних осіб. Воно може мати прямий і непрямий (опосередкований) характер. Прямий характер має формування доходів конкретних отримувачів бюджетних асигнувань — розпорядників бюджетних коштів, опосередкований характер — споживачів суспільних благ, які забезпечуються за рахунок бюджету.

Бюджетне фінансування може здійснюватися в таких формах:

— бюджетні інвестиції;

— державні трансферти;

— бюджетні кредити;

— кошторисне фінансування.

Бюджетні інвестиції можуть здійснюватися у різних формах. Основною формою є фінансування капітальних вкладень. Виділення коштів може здійснюватись окремим підприємствам, міністерствам і відомствам під певні об’єкти, а може мати форму проектного фінансування конкретного інвестиційного проекту. Бюджетні інвестиції можуть спрямовуватися також на придбання певної частки акцій акціонерних товариств.

Державні трансферти являють собою цільове, безповоротне та безоплатне (нееквівалентне) виділення коштів з бюджету конкретним суб’єктам у вигляді державних субсидій, субвенцій і дотацій. Субсидії можуть виділятись юридичним і фізичним особам і мають форму фінансової допомоги чи відшкодування втрат доходів. Наприклад, в Україні надаються житлові субсидії малозабезпеченим громадянам на оплату житлово-комунальних послуг. У країнах з розвиненою ринковою економікою поширеними є субсидії виробникам сільськогосподарської продукції на відшкодування втрат доходів у зв’язку з підтриманням доступного рівня цін на продукти харчування. Субвенції і дотації надаються юридичним особам. Субвенції є різновидом цільових субсидій, які передбачають спільну участь отримувача і бюджету у фінансуванні певних витрат. Державні дотації видаються на покриття збитків підприємств, але у тому разі, коли вони викликані незалежними від підприємств причинами.

Бюджетні кредити — це надання коштів з бюджету суб’єктам підприємницької діяльності на поворотній основі, що загалом не властиве бюджетним відносинам. На відміну від банківських кредитів вони видаються на більш пільгових умовах та за нижчими процентними ставками.

Кошторисне фінансування означає виділення коштів з бюджету на основі спеціального планового документа — кошторису. Воно охоплює такі напрями видатків, як соціальна сфера, соціальне забезпечення, фундаментальні дослідження, оборона, управління. З погляду бюджетних установ воно є формою цільового, безповоротного і безоплатного фінансування. Працівники даних установ отримують на цій основі свої первинні доходи.

З позицій споживачів суспільних послуг у соціальній сфері, це так звані безплатні послуги, що характеризують вторинні доходи користувачів даними послугами.

Формування доходів бюджету здійснюється за рахунок внутрішніх і зовнішніх джерел на основі використання різноманітних методів. Внутрішніми джерелами є вироблений у країні ВВП та національне багатство. Зовнішні джерела — це надходження доходів до бюджету на основі міжнародного перерозподілу доходів і фінансових ресурсів.

У процесі формування доходів бюджету держава може використовувати як загальні методи, притаманні всім суб’єктам фінансових відносин (від продуктивної діяльності, від майна та державних угідь, запозичення), так і специфічні, властиві тільки їй, методи (податковий, емісійний):

Доходом держави від підприємницької діяльності є прибуток державних підприємств. За правом власності він належить державі. Однак, як правило, держава ніколи повністю не централізує його в бюджеті, а залишає певну частину на підпр иємстві. Мобілізація частини прибутку державних підприємств до бюджету може здійснюватися шляхом прямого вилучення або на основі податкового методу. У будь-якому разі це внутрішні взаємовідносини в системі державних фінансів.

Доходи від державних послуг надходять до бюджету у вигляді державного мита — плати за нотаріальні послуги, видачу дозволів, патентів, документів тощо та у вигляді компенсаційних доходів за виконані державою роботи — геологорозвідувальні, дорожні та ін.

Доходи від державного майна і майнових прав можуть надходити на постійній та разовій основі. Постійними доходами є орендна плата — від передання державного майна в оренду, та дивіденди від акцій, що відображають корпоративні права держави на частку майна акціонерних товариств, якою володіє держава. Разові доходи держава отримує від реалізації свого майна чи корпоративних прав (наприклад доходи від приватизації).

Доходи від державних угідь пов’язані із загальнонародною, по суті державною, власністю на землю та, відповідно, на угіддя, що на ній знаходяться, і надра землі. Вони можуть надходити у вигляді платежів за використання лісових та водних ресурсів, за видобування корисних копалин, а також у вигляді доходів від концесій — передання прав користування угіддями і ресурсами.

Податковий метод формування доходів бюджету пов’язаний з перерозподілом доходів юридичних і фізичних осіб на користь держави. Основна частина податків відбиває перерозподіл виробленого у країні ВВП.

Певна частина податкових доходів відображає міжнародний перерозподіл доходів та формується за рахунок зовнішніх джерел (мита, що сплачується нерезидентами при ввезенні, вивезенні чи транзиті товарів через митний кордон; податки, які сплачені за рахунок доходів, отриманих за кордоном, тощо).

Використання державою позикового методу формування бюджету має специфічний характер. Адже, якщо у суб’єктів підприємництва фінансова діяльність ґрунтується на кругообігу ресурсів (у тому числі позикових, які після їх використання в одному чи кількох оборотах можуть бути повернені власнику), то держава здійснює фінансування з бюджету, як правило, на безповоротній основі. Тобто залучення позик вимагає і здійснення видатків на обслуговування державного боргу, котрий, крім суми заборгованості, включає виплату процентних чи дисконтних доходів. Це означає, що для фінансової діяльності держави запозичення доцільні у тому разі, коли вони забезпечуються належною фінансовою результативністю, передусім зростанням ВВП. Якщо це не забезпечується, то і внутрішні, і зовнішні позики — це лише тимчасові доходи. Водночас з позицій бюджету поточного року — це надходження, що забезпечують фінансування його видатків. За визнаною в усьому світі методологією державні позики належать не до доходів бюджету, а до джерел його фінансування, тобто покриття дефіциту.

Якщо позикові доходи держави є тимчасовими, то емісійний дохід, що являє собою різницю між номінальною вартістю випущених в обіг грошей і витратами на їх друкування (досить значними, але практично не відчутними порівняно з номінальною вартістю), є, по суті, фіктивним. Він не відображає ні вартості створеного ВВП, ні реалізованого національного багатства. З позицій поточного бюджетного року емісійний дохід, як і державні позики, забезпечує фінансування передбачених видатків. Однак, враховуючи його специфіку, він теж належить не до доходів бюджету, а до джерел його фінансування.

Основою формування доходів бюджету держави є податковий метод, а головним джерелом — ВВП. За різними оцінками, частка податків у доходах бюджету має становити 90—95%. Це пояснюється, по-перше, їх характером — обов’язковість, безповоротність, нееквівалентність, регулярність платежів. Саме вони най­більше відповідають схемі фінансової діяльності держави і ставлять її на стабільну основу. По-друге, інші методи формування бюджету мають суттєві обмеження. Так, емісійний дохід взагалі є небажаним і використовується у крайньому разі. Позикові доходи обмежені реальними джерелами їх погашення. При цьому взагалі вважається, що бюджетний дефіцит не повинен перевищувати 2—3% від ВНП (ВВП), що відносно обсягу бюджету (при середньому рівні бюджетної централізації ВНП 40—45%) становить 5—7%. Доходи від підприємницької діяльності держави в умовах ринкової економіки досить обмежені, оскільки державний сектор функціонує, як правило, у непривабливих, тобто малоприбуткових чи взагалі збиткових сферах і секторах економіки. А доходи від державних послуг, державного майна й угідь у переважній більшості країн вкрай обмежені та нестабільні.

Оскільки бюджет є системою всеохоплюючих перерозподільних відносин, то його формування і стан мають особливе значення для держави, кожної юридичної і фізичної особи та суспільства загалом. Формування бюджету передбачає вирішення триєдиного завдання. По-перше, визначення реальних обсягів доходів. По-друге, оптимізацію структури видатків на основі критерію забезпечення максимального рівня зростання ВВП при задоволенні мінімуму соціальних потреб. По-третє, збалансування бюджету. Проблеми збалансу­вання полягають у тому, що, як правило, потреби будь-якого суб’єк­та, у тому числі й держави, перевищують можливості.

Збалансування бюджету можливе за рахунок:

а) збільшення доходів — введення нових податків, підвищення ставок чи розширення об’єкта оподаткування з діючих податків, розширення використання неподаткових доходів;

б) скорочення видатків — пропорційного чи селективного;

в) на основі прийняття бюджетного дефіциту з установленням джерел його покриття (державні позики або грошова емісія).

За наявності значних фінансових проблем усі ці способи збалансування бюджету можуть використовуватися у комплексі.

Стан бюджету як фінансового плану відображає не тільки фінансовий стан держави, а й характеризує багато в чому фінансову ситуацію країни загалом і тому цікавить усіх громадян та кожну підприємницьку структуру. Він характеризується трьома показниками:

— рівновага доходів і видатків;

— перевищення доходів над видатками;

— перевищення видатків над доходами.

Урівноваженість доходів і видатків є найбільш природним та доцільним станом, що випливає зі схеми фінансової діяльності держави: доходи видатки. При цьому фінансовий результат діяльності держави не визначається, адже, з одного боку, держава має збирати стільки доходів, скільки їй потрібно для забезпечення видатків бюджету, а з іншого — вона може профінансувати стільки видатків, скільки збирає доходів. Відтак будь-яке відхилення від цієї врівноваженості є порушенням засад фінансової діяльності держави і недоцільне.

Перевищення доходів над видатками загалом відображає стабільну фінансову ситуацію, хоча і не є метою діяльності держави. Воно може проявлятися в різних формах. По-перше, це можуть бути свого роду бюджетні резерви: заплановане перевищення використовується на фінансування непередбачених видатків у поточному році, а фактично отримане за підсумками бюджетного року — переходить у доходи наступного року, за рахунок чого можуть бути або збільшені видатки, або скорочені доходи. Однак на практиці бюджетні резерви, як правило, мають правові засади формування, наприклад, в Україні в складі Державного бюджету виокремлюється Резервний фонд Кабінету Міністрів. По-друге, перевищення доходів над видатками може виникати внаслідок надмірної (порівняно з нормованими органами влади та управління вищого рівня видатками) дохідної бази окремих бюджетів. В Україні таке перевищення має форму “бюджетного надлишку” і підлягає вилученню до бюджету вищого рівня. По-третє, таке перевищення може ма ти форму бюджетного про­фіциту, за умов збалансування бюджету в межах не одного, а кількох років. В ок­ремі роки встановленого періоду формуються бюджетні профіцити, а в окремі — дефіцити. Обсяги бюджетних дефіцитів і профіцитів при цьому збалансовані.

Перевищення видатків над доходами, тобто бюджетний дефіцит, є найбільш складним явищем. Насамперед, дефіцит зовсім не означає незбалансованості бюджету, адже це перевищення видатків тільки над постійними доходами бюджету. Крім того, дефіцит бюджету треба оцінювати з позицій як окремо держави, так і фінансової системи у цілому. Для держави це завжди небажане і досить часто негативне явище. Іншими ж суб’єктами фінансових відносин та сфер і ланок фінансової системи воно може оцінюватися по-різному.

Обсяги фінансових ресурсів і отриманих доходів у суспільстві визначаються потужністю та ефективністю фінансової системи загалом, а не станом бюджету. Брак коштів у бюджеті може мати місце і при достатньому забезпеченні суб’єктів підприємницької діяльності фінансовими ресурсами та досить високому рівні доходів юридичних і фізичних осіб. За таких умов не може йти мова про фінансову кризу в тій чи іншій країни — це тільки проблеми, пов’язані з формуванням бюджету, що спричинені певними об’єк­тивними чи суб’єктивними чинниками. Але дефіцит бюджету може бути викликаний і обмеженістю фінансових ресурсів, що обумовлює незначні обсяги виробленого ВВП і, відповідно, низький рівень доходів юридичних та фізичних осіб. За таких умов ознаки фінансової кризи в країні очевидні та стосуються всіх суб’єктів.

Бюджетний дефіцит розглядається за формою прояву, за причинами виникнення та за напрямом дефіцитного фінансування. За формою прояву виділяють відкритий — офіційно зафіксований, та прихований дефіцити. Прихованість дефіциту є ознакою нереальності фінансової політики держави. За причинами виникнення розрізняють свідомий і вимушений дефіцит. Свідомий виникає в умовах достатності ресурсів у суспільстві та досить високому рівні доходів юридичних та фізичних осіб. Він пов’язаний з політикою помірного оподаткування з метою зміцнення фінансової бази підприємницьких структур. За таких умов досить активною є політика позикових фінансів. Вимушений дефіцит пов’я­заний з низьким рівнем виробленого ВВП, коли навіть високий рівень оподаткування може забезпечити бюджет держави достатніми доходами. За напрямами дефіцитного фінансування дефіцит може мати пасивний характер — спрямування залучених під його покриття коштів на поточні потреби, та активний — фінансування бюджетних інвестицій, насамперед капітальних вкладень у високоефективні інвестиційні проекти.

Характеризуючи бюджетний дефіцит, треба відзначити, що в його основі завжди лежить банальна причина — намагання використати коштів більше, ніж є реальних доходів. Теоретично вирішити проблему дефіциту досить просто — збільшити податки чи інші доходи або скоротити видатки. Однак насправді все набагато складніше: збільшувати податки або недоцільно, або неможливо, а скорочувати видатки теж неможливо, бо вони досягли критичного мінімуму. Тому система дефіцитного фінансуван­ня державних потреб є досить звичною практикою у країн з різними фінансовими можливостями.

Структура бюджету як фінансового плану відображає склад і питому вагу доходів і видатків. Загалом вона є досить стабільною, хоча щороку можуть відбуватися певні зміни. Структура зведеного бюджету України, за винятком цільових фондів (ос­кільки склад фондів, що включаються до бюджету, постійно змінюється, то це впливає на реальну структуру доходів та видатків) в останні роки характеризується такими показниками:

Таблиця

Зведений бюджет України

у %