Главная Финансовое право Книги Фінансове право - Віхров О.П.

Фінансове право - Віхров О.П.

4. Нормативно-правове забезпечення відносин в галузі державного кредиту

Жодні правовідносини в галузі державного кредиту не можуть виникати і розвиватися без відповідного правового їх оформлення, без створення адекватної нормативної бази. Насамперед участь законодавчих і виконавчих органів державної влади, а також фінансових і кредитних органів у правовідносинах з державного кредиту та їх ролі в цьому закріплені Конституцією України та чинним законодавством України. Зокрема, в Конституції України в найзагальніших рисах викладені компетенція та повноваження, принципи діяльності в галузі державного кредиту Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України і Національного банку України.

Більш предметне і детально компетенція і повноваження суб’єктів правовідносин в галузі державного кредиту викладені в спеціально призначених для регулювання цих відносин Законах України, в інших актах органів влади і управління. Одним з перших таких актів суверенної української держави став Закон України “Про цінні папери і фондову біржу” від 18 червня 1991 р. В ньому були визначені умови і порядок випуску цінних паперів, в тому числі і державних, а також правила їх обігу.

В Законі України “Про цінні папери і фондову біржу” дано тлумачення самої категорії “цінні папери”, розкриті види цінних паперів і поняття емітенту цінних паперів, наведені основні характеристики акцій, облігацій внутрішніх державних і місцевих позик, казначейських зобов’язань держави, ощадних сертифікатів і векселів. В статті 1 даного закону визначено порядок обігу всіх цінних паперів, як випущених в Україні, так і випущених ще урядом СРСР та урядами інших радянських республік, але розміщених в Україні.

В статті 11 Закону України “Про цінні папери і фондову біржу” відзначається, що рішення про випуск облігацій внутрішніх державних і місцевих позик приймаються відповідно Кабінетом Міністрів України та місцевими органами самоврядування. В рішенні обов’язково повинні бути визначені емітент, умови випуску і порядок розміщення облігацій. У відповідності зі статтею 14 даного закону кошти, одержані від реалізації облігацій внутрішніх державних і місцевих позик, направляються відповідно в державний і місцевий бюджети, у позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування.

В статтях 15, 16 і 17 даного закону детально регламентовані казначейські зобов’язання держави. Законодавець насамперед підкреслює, що казначейські зобов’язання це вид цінних паперів на пред’явника і що розміщуються вони виключно на добровільних началах серед населення, свідчать про внесення їх власниками грошових коштів у бюджет та дають право для одержання доходу. Казначейські зобов’язання бувають довгостроковими зі строком погашення від 5 до 10 років, середньостроковими зі строком погашення від 1 до 5 років і короткостроковими зі строком погашення до 1 року.

Рішення про випуск довгострокових і середньострокових казначейських зобов’язань приймає Кабінет Міністрів України. Рішення про випуск короткострокових казначейських зобов’язань приймає Міністерство фінансів України. В рішенні про випуск казначейських зобов’язань визначаються умови їх випуску. Порядок визначення реалізаційної ціни казначейських зобов’язань встановлюється Міністерством фінансів України, враховуючи насамперед час їх придбання. Кошти від реалізації казначейських зобов’язань направляються на покриття біжучих видатків державного бюджету. Виплата доходів за казначейськими зобов’язаннями і їх погашення здійснюються у відповідності з умовами їх випуску.

Порядок реєстрації випуску облігацій підприємств і акцій, інформації про їх випуск, у відповідності зі статтею 22 даного закону, також визначаються Кабінетом Міністрів України чи за його дорученнями Міністерством фінансів України. При цьому орган, який реєструє випуск цінних паперів та інформацію про випуск цінних паперів Державна комісія України з цінних паперів та фондового ринку зобов’язаний перевірити відповідність поданих емітентом документів вимогам законодавства України. У випадку виявлення недостовірних даних в опублікованій інформації про випуск акцій і облігацій підприємств Державна комісія України з цінних паперів і фондового ринку наділена законодавцем правом призупиняти їх розміщеній до тих пір, поки емітент цінних паперів не внесе в них відповідні зміни.

Реєстрація випуску цінних паперів та інформації про цінні папери, що проводиться у відповідності з вимогами закону органами держави, не є державною гарантією вартості цих цінних паперів. Загальний реєстр випуску цінних паперів здійснюється Міністерством фінансів України. Інформація про випуск облігацій підприємств і акцій, що пропонуються для відкритої реалізації, крім реєстрації, підлягає також обов’язковому опублікуванню в органах преси Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України, а також в офіційному виданні фондової біржі не пізніше як за 10 днів до початку підписки на ці цінні папери.

В статтях 3841 Закону України “Про цінні папери і фондову біржу” викладені принципи державного контролю за випуском і обігом цінних паперів. Зокрема, суб’єктами цього контролю визначені Міністерство фінансів України і місцеві фінансові органи. Міністром фінансів України призначаються державні представники на фондовій біржі. Вони уповноважені здійснювати контроль за дотриманням положень Статуту і Правил фондової біржі та наділені правом брати участь в роботі керівних органів фондової біржі.

Законодавець передбачив також в даному законі санкції, які можуть застосовуватись фінансовими органами в даній сфері діяльності. Зокрема, за ухилення від умов, визначених в дозволах на здійснення діяльності по випуску і обігу цінних паперів, а також в Статуті і Правилах фондової біржі, органами фінансового контролю можуть застосовуватись наступні санкції:

а) виноситись попередження;

б) зупинятись на строк до одного року передплата і продаж цінних паперів;

в) зупинятись на певний строк укладення угод з окремих видів діяльності по випуску і обігу цінних паперів;

г) анулюватись дозволи, видані на ведення діяльності по випуску і обігу цінних паперів. У разі повторного застосування санкцій, передбачених пунктами “ав” статті 39 Закону України “Про цінні папери і фондову біржу”. Міністерство фінансів України може зупиняти діяльність фондової біржі в разі порушення нею статутної діяльності і вимагати приведення її у відповідність зі Статутом і Правилами фондової біржі.

Правові засади державного регулювання ринку цінних паперів та державного контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних в Україні визначає також Закон України “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні”. Зокрема, у статті 1 даного закону зазначено, що державне регулювання ринку цінних паперів це здійснення державою комплексних заходів щодо упорядкування, контролю, нагляду за ринком цінних паперів та їх похідних та запобігання зловживанням і порушенням у цій сфері.

У відповідності з законом, державне регулювання ринку цінних паперів здійснюється з метою:

реалізації єдиної державної політики у сфері випуску та обігу цінних паперів та їх похідних;

створення умов для ефективної мобілізації та розміщення учасниками ринку цінних паперів фінансових ресурсів із врахуванням інтересів суспільства;

одержання учасниками ринку цінних паперів інформації про умови випуску та обігу цінних паперів, результати фінансовогосподарської діяльності емітентів, обсяги і характер угод з цінними паперами та іншої інформації, що впливає на формування цін на ринку цінних паперів;

забезпечення рівних можливостей для доступу емітентів, інвесторів і посередників на ринок цінних паперів;

гарантування прав власності на цінні папери;

захисту прав учасників фондового ринку;

інтеграції у європейський і світовий фондові ринки;

дотримання учасниками ринку цінних паперів вимог актів законодавства;

запобігання монополізації та створення умов розвитку добросовісної конкуренції на ринку цінних паперів;

контролю за прозорістю та відкритістю ринку цінних паперів.

Державне регулювання ринку цінних паперів, у відповідності із законом, здійснюється в наступних формах:

прийняття актів законодавства з питань діяльності учасників ринку цінних паперів;

регулювання випуску та обігу цінних паперів, прав та обов’язків учасників ринку цінних паперів;

видачі спеціальних дозволів (ліцензій) на здійснення професійної діяльності на ринку цінних паперів та забезпечення Контролю за такою діяльністю;

заборони та зупинення на певний термін (до одного року) професійної діяльності на ринку цінних паперів у разі відсутності спеціального дозволу (ліцензії) на цю діяльність та притягнення до відповідальності за здійснення такої діяльності згідно з чинним законодавством;

реєстрації випуску (емісій) цінних паперів та інформації про випуск (емісію) цінних паперів;

контролю за дотриманням емітентами порядку реєстрації випуску цінних паперів та інформації про випуск цінних паперів, умов продажу (розміщення) цінних паперів, передбачених такою інформацією;

створення системи захисту прав інвесторів і контролю за дотриманням цих прав емітентами цінних паперів та особами, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів;

контролю за достовірністю інформації, що подається емітентами та особами, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, контролюючим органам;

встановлення правил та стандартів здійснення операцій на ринку цінних паперів та контролю за їх дотриманням;

контролю за дотриманням антимонопольного законодавства на ринку цінних паперів;

контролю за системами ціноутворення на ринку цінних паперів;

контролю за діяльністю осіб, які обслуговують випуск та обіг цінних паперів;

проведення інших заходів щодо державного регулювання контролю за випуском та обігом цінних паперів.

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, що здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, є державним органом, підпорядкованим Президенту України і підзвітним Верховній Раді України. До системи цього органу входять Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, її центральний апарат та територіальні органи.

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку утворюється у складі голови комісії та шести членів комісії. Голова комісії і її члени призначаються і звільняються Президентом України за погодженням з Верховною Радою України.

Голова та члени Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку мають право без спеціальних дозволів представляти комісію у суді чи арбітражному суді. Термін повноважень голови комісії та членів комісії сім років. Одна і та ж особа не може бути членом комісії більше двох термінів підряд. Звільнення голови комісії та членів комісії протягом терміну повноважень може мати місце лише за власним бажанням, а також в разі вчинення злочину або у зв’язку з неможливістю виконання обов’язків за станом здоров’я.

Основною формою роботи комісії є засідання, що проводяться за рішенням голови комісії у разі необхідності, але не рідше одного разу на місяць. Положення про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку затверджується Президентом України. При Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку створюється Консультаційноекспертна рада, інші органи та установи.

Спеціальним законом, що регулює відносини в галузі державного кредиту в Україні, є Закон України “Про державний внутрішній борг України” від 16 вересня 1992 року. Насамперед він дає визначення державного внутрішнього боргу. Державним внутрішнім боргом України, згідно зі статтею 1 цього закону, є строкові боргові зобов’язання уряду України в грошовій фермі. Державний внутрішній борг гарантується усім майном, що перебуває у загальнодержавній власності.

Закон визначає склад державного внутрішнього боргу України. До нього відносяться позики уряду України і позики, здійснені під гарантію Кабінету Міністрів України для забезпечення фінансування загальнодержавних програм. Державний внутрішній борг України складається із заборгованості минулих років і заборгованості, яка щойно з’являється за борговими зобов’язаннями уряду України.

До боргових зобов’язань уряду України закон відносить випущені урядом цінні папери, інші зобов’язання в грошовій формі, гарантовані урядом України, а також одержані ним кредити. До складу боргових зобов’язань уряду України також включається частина боргових зобов’язань уряду Радянського Союзу, взята на себе урядом України у встановленому законом порядку.

В законі визначаються також види і форми державного внутрішнього боргу України. Так, відповідно до цього закону, боргові зобов’язання уряду України виступають у вигляді облігацій внутрішніх державних позик і казначейських зобов’язань України. В окремих випадках закон допускає й інші форми урядових боргових зобов’язань. Характер і умови таких зобов’язань в кожному конкретному випадку визначаються урядом України за згодою з Національним банком України. Умови і порядок випуску державних цінних паперів і регулювання їх “бігу, як уже відзначалося вище, визначаються на підставі Закону України “Про цінні папери і фондову біржу”.

Закон України “Про державний внутрішній борг України” Визначає основи управління і обслуговування державної внутрішньої позики. У відповідності із законом, управління державним внутрішнім боргом України здійснюється Міністерством фінансів України в порядку, погодженому з Національним банком України. Розміщення боргових зобов’язань уряду України і надання гарантій від імені уряду України здійснюється за його дорученням Міністерством фінансів України. Граничні розміри державного внутрішнього боргу України, його структура, джерела і строки погашення встановлюються Верховною Радою України одночасно із затвердженням Державного бюджету України на наступний рік.

Обслуговування державного внутрішнього боргу України це здійснення операцій по розміщенню облігацій внутрішніх державних позик, інших цінних паперів, їх погашенню і виплаті доходів по них у вигляді процентів чи в іншій формі. Воно здійснюється Міністерством фінансів України через банківську систему України.

Для фінансування видатків по розміщенню, рефінансуванню, виплаті доходу і погашенню боргових зобов’язань уряду України у складі Державного бюджету України створюється фонд обслуговування державного внутрішнього боргу України. В цей фонд зараховуються кошти в розмірі п’ятдесят процентів, одержані від приватизації майна державних підприємств, а також від інших доходів держави.

Міністерство фінансів України зобов’язане щорічно публікувати в загальнодоступному виданні відомості про стан державного внутрішнього боргу України.

Важливим нормативним джерелом, що регулює відносини в галузі державного кредиту, є щорічні закони про Державний бюджет України на відповідний рік. В цих законах насамперед визначаються допустимі розміри державного внутрішнього і зовнішнього боргу та їх структура, джерела і умови їх погашення, закладаються такі принципи фінансової політики держави, які б в сукупності мінімізували видатки державного бюджету і, відповідно, необхідність в державних позиках.

Окремі відносини в галузі державного кредиту регламентуються правовими нормами, викладеними в Законах України “Про Національний банк України”, “Про банки і банківську діяльність”, “Про Державну податкову службу в Україні” та в ряді інших законів.

Великий масив відносин в галузі державного кредиту регламентується правовими нормами, що містяться в указах Президента України. Зокрема, Указом Президента України від 28 лютого 1992 р. насамперед були визначені доля і правовий статус тієї частини внутрішньої державної позики уряду СРСР 1982 р., яка виявилась розміщеною в Україні. Цим Указом на Кабінет Міністрів України покладалося виступити правонаступником зобов’язань колишньої радянської держави в частині, що має пряме відношення до громадян України за облігаціями цієї позики. Указом подальша покупка і продаж облігацій цієї позики припинені. Водночас було продовжено виплату виграшів за облігаціями, що вийшли в тираж, які проводились до кінця 1991 року.

Указом Президента України “Про електронний обіг цінних паперів і Національний депозитарій” від 25 травня 1994 р. було відкрито шлях сучасним світовим технологіям в цій сфері діяльності. Зокрема, з метою прискорення та спрощення обігу цінних паперів було встановлено, що цінні папери в Україні поряд з традиційною формою можуть випускатися також у формі записів на рахунках та у зв’язку з цим було запроваджено систему електронного обігу цінних паперів. На підставі цього указу було створено Національний депозитарій для обслуговування електронного обігу цінних паперів. Він був створений на основі Центрального депозитарію цінних паперів при Українській фондовій біржі. На виконання даного указу також були розроблені Положення про електронний обіг цінних паперів та Положення про Національний депозитарій.

Помітну роль в регулюванні відносин в галузі державного кредиту зіграли Укази Президента України “Про першочергові заходи по компенсації громадянам України втрат від знецінення цінних паперів і грошових заощаджень” від 15 червня 1994 р. і “Про компенсацію громадянам України втрат від знецінення грошових заощаджень в установах Ощадного банку України і Укрдержстраху” від 24 листопада 1994 р. Згідно першому з цих указів були припинені на території України обіг облігацій державної цільової безпроцентної позики уряду СРСР 1990 р., казначейських зобов’язань союзної держави і сертифікатів Ощадбанку СРСР. Правонаступником цих зобов’язань було оголошено уряд України. Кабінету Міністрів України було доручено передбачити відповідні кошти для викупу цих цінних паперів, проіндексувати їх у відповідності з темпами зростання споживчих цін у 19921994 роках. Згідно другому указу індексації підлягали грошові збереження громадян України по всіх видах вкладів, договорів довгострокового страхування, виходячи з їх залишку, а також сплачених сум страхових внесків станом на 2 січня 1992 р.

21 листопада 1996 р. було прийнято Закон України “Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”. На підставі цього закону встановлюються зобов’язання держави перед громадянами України, які внаслідок знецінення втратили грошові заощадження, поміщені в період до 2 січня 1992 року в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери: облігації Державної цільової безпроцентної позики 1990 року, облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, державні казначейські зобов’язання СРСР, сертифікати Ощадного банку СРСР.

Згідно цього ж закону, компенсації підлягають також грошові заощадження громадян України, поміщені в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху протягом 19921994 років і які знаходились на рахунках Ощадного банку України не менше одного повного календарного року в період 19921995 років.

Чинність цього закону поширюється і на іноземних громадян та осіб без громадянства, які станом на 2 січня 1992 р. мали заощадження в установах Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України.

Держава зобов’язалась забезпечити збереження та відновлення реальної вартості заощаджень громадян і гарантувати їх компенсацію у встановленому порядку.

Компенсація громадянам України втрат від знецінення грошових заощаджень проводиться виключно у грошовій формі за рахунок Державного бюджету України, починаючи з 1997 року. Відновлення заощаджень громадян України здійснюється шляхом переведення їх у цільові боргові зобов’язання держави в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України і Національним банком України. Кошти для компенсації заощаджень громадян визначаються в Державному бюджеті України окремою статтею. Порядок перерахування коштів з Державного бюджету України установам Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху визначається Кабінетом Міністрів України.

Кабінет Міністрів України може залучати для проведення компенсаційних виплат позабюджетні кошти, в тому числі кошти, залучені до Державного бюджету України через спеціальні податки, встановлені законами України.

Погашення відновлених заощаджень громадян, поміщених у цінні папери, здійснюється на загальних підставах відповідно до сум, визначених у Державному бюджеті Україні.

Велика кількість нормативних актів по регулюванню відносин в галузі державного кредиту видається головним суб’єктом цих відносин з боку держави урядом України. Типовим прикладом цього може бути постанова Кабінету Міністрів України “Про випуск облігацій внутрішньої державної позики 1995 року” від 23 серпня 1994 р., у відповідності з якою були випущені облігації на строк з 1 січня по 31 грудня 1995 р. Цією ж постановою були затверджені “Основні умови випуску і порядок розміщення облігацій внутрішньої державної позики 1995 року”. Облігації випускалися на пред’явника загальним обсягом емісії один трильйон карбованців. Строк погашення визначений в один рік з умовою щоквартальної виплати доходу з розрахунку 140 процентів річних. Номінальна вартість облігації була встановлена в 100 млн. карбованців, причому погашення і виплата доходу здійснювались в безготівковій формі.

Розміщення облігацій цієї позики здійснювалось на добровільних засадах серед юридичних осіб, кожна з яких мала право придбати необмежену кількість облігацій. Кошти, одержані від розміщення облігацій, зараховувались в Державний бюджет України. Операції з розміщення і погашення облігацій здійснювались Національним банком України, на який були покладені обов’язки генерального агента по обслуговуванню випусків і погашенню облігацій. Гарантом своєчасності і повноти погашення облігацій виступило Міністерство фінансів України.

З метою стимулювання притоку іноземних кредитів в Україну і зменшення видатків Державного бюджету України Кабінет Міністрів України 17 серпня 1995 р. прийняв постанову “Про додаткове забезпечення гарантій чи інших зобов’язань уряду України, що надаються іноземним кредиторам по погашенню кредитів в іноземній валюті, які одержують українські юридичні особи”. Нею встановлено, що Валютнокредитна рада Кабінету Міністрів України розглядає питання про надання гарантій та інших зобов’язань уряду України іноземним кредиторам для забезпечення погашення заборгованості юридичних осіб України за кредитами в іноземній валюті, що одержуються ними на принципах валютної самоокупності, лише за умови укладення вказаними юридичними особами і Державним експортноімпортним банком України (або іншим уповноваженим урядом України фінансовим агентом) кредитних і інших угод і угод позики. Лише за наявності нотаріально засвідчених угод позики Валютнокредитна рада подає на розгляд Кабінету Міністрів України матеріали про надання іноземним кредиторам гарантій або інших зобов’язань уряду України.

У відповідності з даною постановою всі витрати, пов’язані з оцінкою вартості предмету застави та укладенням угоди застави несе юридична особа, що має намір одержати гарантії чи інші зобов’язання уряду України по забезпеченню погашення кредитів в іноземній валюті. При цьому встановлено, що держмито за нотаріальне посвідчення угоди застави оплачується в розмірі 0,1 процента вартості предмета застави, але не більше 35 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Ведення обліку гарантій і інших зобов’язань уряду України, що надаються у відповідності з чинним законодавством нашої держави для забезпечення погашення українськими юридичними особами кредитів в іноземній валюті, покладено на Міністерство фінансів України.

У грудні 1995 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову “Про забезпечення сільськогосподарських товаровиробників паливномастильними матеріалами і іншими матеріальнотехнічними ресурсами за рахунок товарного кредиту”. Нею передбачено ввести товарний кредит як одну з нових форм забезпечення сільськогосподарських товаровиробників основними матеріальнотехнічними ресурсами (паливномастильними матеріалами, мінеральними добривами, сільськогосподарською технікою і т.д.).

Уряд України встановив, що матеріальнотехнічні ресурси, надані у вигляді товарного кредиту суб’єктами підприємницької діяльності всіх форм власності на підставі угод, укладених ними з Міністерством фінансів України, урядом Автономної Республіки Крим і місцевими державними адміністраціями, використовуються для забезпечення сільськогосподарських товаровиробників в рахунок виконання ними державного контракту на сільськогосподарську продукцію і закладання в державний резерв цієї продукції та продуктів її переробки.

Кабінет Міністрів України затвердив порядок оформлення цього товарного кредиту. Згідно цього порядку, Мінфін укладає з урядом Автономної Республіки Крим і обласними державними адміністраціями угоди про порядок і обсяги надання товарних кредитів під гарантії їх погашення на випадок невиконання державного контракту чи незакладення ресурсів в державний резерв за рахунок відповідних бюджетів із врахуванням рівня біржових цін на час здійснення розрахунків.

На підставі вказаних угод заготівельниками укладаються угоди із товаровиробниками сільгосппродукції, що передбачають порядок, строки і обсяги поставок товаровиробниками зерна, насіння та іншої сільськогосподарської продукції в державні і регіональні ресурси чи в державний резерв. В цих угодах визначаються коефіцієнти обміну товарних ресурсів та продукцію, що поставляються в державні і місцеві ресурси на державний резерв. Невиконання договорів тягне за собою застосування фінансових санкцій, передбачених чинним законодавством України.