Главная Финансовое право Книги Фінансове право - Віхров О.П.

Фінансове право - Віхров О.П.

Тема 8. ПРАВОВІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО КРЕДИТУ

План

1. Поняття і функції державного кредиту.
2. Форми державного внутрішнього кредиту.
3. Правовідносини України з іноземними державами і міжнародними фінансово-кредитними організаціями в галузі державного кредиту.
4. Нормативно-правове забезпечення відносин в галузі державного кредиту.

1. Поняття і функції державного кредиту

Всі доходи Державного бюджету, про які мова йшла вище, мобілізуються з допомогою основного обов’язкового методу збору фінансових ресурсів. Однак цих коштів жодній державі в світі не вистачає. Особливо гострим стає дефіцит фінансових ресурсів в перехідні періоди, коли економіка країни разбалансовується. В такі періоди держава активно вдається також до методу мобілізації грошових і матеріальних коштів у юридичних та фізичних осіб, заснованому на принципах добровільності, зворотності, відплатності і строковості. Цей вид фінансових правовідносин називається державним кредитом.

Державний кредит не слід ототожнювати з банківським кредитом. В останньому випадку позичковий фонд використовується для кредитування підприємств, установ і організацій з метою забезпечення безперебійного процесу розширеного відтворення і підвищення його ефективності. Банківський кредит можуть одержувати юридичні і фізичні особи. Основною відмінною рисою банківського кредитування господарюючих суб’єктів є продуктивне використання позичкового фонду. Використання кредитних ресурсів як капіталу створює умови для погашення кредиту і виплати позик за рахунок збільшення виробленої вартості доданого продукту. При наданні банківського кредиту в якості забезпечення, як правило, виступають конкретні цінності квартира, товари на складі, незавершене будівництво і т.д.

При державному кредиті взяті в борг грошові кошти поступають в розпорядження держави, перетворюючись у її додаткові фінансові ресурси. Вони направляються, як правило, на покриття бюджетного дефіциту. Джерелом погашення державних позик і виплати процентів по них виступають кошти бюджету. Державний кредит, пов’язаний з функціонуванням політичної надбудови і рухом бюджетних коштів, відображає частину фінансових відносин суспільства. При позичках коштів державою забезпеченням кредиту виступає все майно, що є у її власності, майно відповідної територіальної одиниці чи будь-який її доход. Але це не справжня, а уявна застава. В дійсності майнове забезпечення кредитної угоди з боку позичальника коштів держави не вказується.

Державний кредит є відносинами вторинного розподілу вартості валового суспільного продукту і частини національного доходу. В об’єкт відносин у галузі державного кредиту потрапляє тільки частина доходів і грошових фондів, що сформувались на стадії первинного розподілу. Найчастіше ними є тимчасово вільні грошові кошти населення, підприємств і організацій, не призначені для поточного вжитку. Проте за певних умов населення і трудові колективи можуть свідомо обмежувати частку коштів, призначених для споживання. В цих випадках джерелом державного кредиту є і ті кошти, які об’єктивно мали б задовольняти поточне споживання або фінансування необхідних виробничих чи соціальних видатків підприємства, але під дією системи інтересів, що склалися в суспільстві, тимчасово вилучені для інших цілей. За умов тоталітарної системи управління подібне обмеження біжучого споживання може відбуватись, як це мало місце в СРСР, і в силу примусу з боку держави.

Об’єктивна можливість існування державного кредиту випливає з особливостей формування і часу використання доходів, що одержують юридичні та фізичні особи. У населення постійно утворюються тимчасово вільні грошові кошти насамперед у зв’язку з нерівномірним одержанням доходів по найму (особливо у галузях із сезонним характером виробництва), виплатою гонорарів, премій, відпускних, успадкуванням і т.д. Населенню доводиться свідомо обмежувати власні потреби з необхідності нагромадити грошові кошти для купівлі товарів тривалого користування з високою ціною придбання, для літнього відпочинку чи санаторнокурортного лікування. Вимушені заощадження утворюються та нагромаджуються у населення також і в зв’язку з розбалансованістю економіки та появою в силу цього товарного дефіциту.

Аналогічні тенденції мають місце і в русі грошових коштів підприємств, установ та організацій. Великі часові розриви між виробництвом товарів та їх реалізацією можуть мати місце у зв’язку з тривалістю виробничого циклу або сезонністю виробництва. Тимчасово вільні фінансові ресурси у юридичних осіб можуть утворюватися і в силу нерівномірності здійснення крупних капіталовкладень у виробництво та соціальну сферу. Тимчасово вільними можуть бути резервні фонди підприємств. Паралельно до зростання ефективності суспільного виробництва будуть збільшуватися й можливості залучення коштів підприємств, установ і організацій в сферу державного кредиту.

Водночас з цим формування державного кредиту передбачає не лише наявність державної потреби в позичкових коштах й тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб, об’єктивних економічних передумов їх постійного утворення, але й правового закріплення можливості використання названих коштів державою в якості кредитних ресурсів. Тобто для виникнення державнокредитних відносин необхідна ще одна умова їх правове забезпечення.

Суспільні відносини, що виникають в галузі державного кредиту, відзначаються складним характером і регулюються нормами не тільки фінансового, але й інших галузей права. Це пов’язано з тим, що державний кредит, як явище суспільного життя, перебуває на стику двох видів грошових відносин фінансів і кредиту та несе в собі родові ознаки як одних, так і інших.

Як ланка фінансової системи він обслуговує формування і використання централізованих грошових фондів держави, тобто державного бюджету та позабюджетних фондів усіх рівнів.

Як один з видів кредиту державний кредит має ряд особливостей, що відрізняють його від класичних фінансових категорій, наприклад, від податків. Як уже відзначалось вище, державний кредит має добровільний характер, хоч інколи ця його риса порушується. Якщо податки рухаються тільки в одному напрямку від платника в бюджет (зворотній рух можливий лише у випадку повернення переплачених чи помилково стягнених сум), то основою державного кредиту є зворотність і відплатність через обумовлений заздалегідь період часу внесена кредитором сума повертається йому з процентами.

Тобто фінансові відносини в сфері державного кредиту, що регулюються фінансовим правом, складаються лише з приводу формування, функціонування і погашення державного боргу. Виникають ці відносини в процесі фінансової діяльності держави. Об’єктом даних правовідносин є позичена частина фінансових ресурсів держави.

Одним із суб’єктів державнокредитних правовідносин, як і у всіх інших фінансових правовідносинах, завжди виступає держава в особі органів законодавчої чи виконавчої влади, а другим учасником цих правовідносин може бути будь-який суб’єкт фінансових правовідносин. Держава в цьому випадку, найчастіше в особі уряду, виступає в якості одержувача позичкових коштів і сторони, на яку покладається обов’язок повернути борг та сплатити проценти по ньому. З іншого боку виступають власники позичкових коштів юридичні та фізичні особи кредитори.

Тим не менше всі правовідносини в галузі державного кредиту відзначаються державновладним характером.

Не дивлячись на те, що держава в цих відносинах виступає позичальником коштів і тому є боржником, вона в однобічному порядку встановлює, а інколи й змінює без згоди іншої сторони вже встановлені раніше умови державного кредиту: види, строк, платність, підстави зміни та припинення цих відносин. Вступивши добровільно у відносини з державного кредиту, взявши на себе його умови, в подальшому юридичні і фізичні особи зобов’язані виконувати всі умови позики.

Як і у всіх видах фінансових правовідносин, суб’єкти відносин в галузі державного кредиту нерівноправні, оскільки основним методом регулювання цього виду відносин виступає метод державновладних приписів. Грошові кошти, зібрані державою при державному кредиті, складають державний борг. Внутрішній державний борг є загальною сумою заборгованості держави по непогашених боргових зобов’язаннях та невиплачених по них процентах.

Функція управління державним внутрішнім боргом належить державі. Межі строків дії правовідносин в сфері державного кредиту також в однобічному порядку встановлюються боржником державою.

Участь законодавчих та виконавчих органів державної влади різного рівня, а також фінансових і кредитних органів у правовідносинах з державного кредиту і їх ролі в цьому закріплені законодавцем України. Статтею 85 Конституції України до виключних повноважень Верховної Ради України віднесені затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням.

Виключно законами України, тобто знову ж таки Верховною Радою України, визначаються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, порядок випуску і обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

Кабінет Міністрів України як орган, уповноважений державою на безпосереднє керівництво господарським життям в країні, в ході всієї своєї безпосередньої діяльності і особливо виконання Державного бюджету на конкретний рік створює умови для зменшення потреби держави в кредитах, а в ході підготовки проекту Державного бюджету на наступний рік обґрунтовує необхідність держави в кредитних ресурсах, їх доцільну структуру. У випадку оформлення необхідності держави в кредитах як правило, в Законі Україні про Державний бюджет України на відповідний рік позичкові ресурси залучаються державою від імені уряду України.

Крім Кабінету Міністрів України, суб’єктами державнокредитних відносин є відповідні органи влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування.

Згідно чинного законодавства України суб’єктами правовідносин у сфері державного кредиту є також Міністерство фінансів України і Національний банк України. Зокрема, Міністерство фінансів України в порядку, погодженому з Національним банком України, здійснює управління державним внутрішнім боргом. На практиці в даний час цим займається структурний підрозділ Міністерства фінансів України Державне казначейство України. За дорученням Кабінету Міністрів України Міністерство фінансів України від його імені розмішує боргові зобов’язання уряду України і надає гарантії від його імені. Національний банк України обслуговує державний внутрішній борг України з допомогою всієї банківської системи країни шляхом здійснення операцій по розміщенню облігацій внутрішніх державних позик, інших цінних паперів, їх погашенню та виплаті доходу по них у вигляді процентів або в іншій формі. Національний банк України купує і продає цінні папери, які випускає держава.

Для фінансування видатків по розміщенню, рефінансуванню, виплаті прибутку і погашенню боргових зобов’язань уряд України у складі Державного бюджету України створює фонд обслуговування державного внутрішнього боргу України. В цей фонд, згідно статті 8 Закону України “Про державний внутрішній борг України”, зараховуються в розмірі п’ятдесят процентів кошти, одержані від приватизації майна державних підприємств, а також від інших надходжень.

В сфері державного кредиту виникають не тільки правовідносини безпосередньо з приводу державного боргу (відносини між державоюпозичальником та її кредиторами юридичними і фізичними особами), але й правовідносини, опосередковані безпосередньо функціонуванням державного боргу. До них насамперед належать правовідносини між:

а) Кабінетом Міністрів України і Національним банком України з приводу одержання і повернення кредитів на підставі відповідних статей Закону про Державний бюджет України;

б) Міністерством фінансів України і Національним банком України з приводу вироблення умов про порядок управління державним внутрішнім боргом України у відповідності зі статтею 6 Закону України “Про державний внутрішній борг України”;

в) Верховною Радою України, урядом України і Національним банком України з приводу перерахувань коштів ресурсів Державного бюджету України на компенсацію витрат по розміщенню, рефінансуванню, виплаті доходів і погашенню боргових зобов’язань згідно статті 8 Закону України “Про державний внутрішній борг України”, а також відповідних статей Закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інші правовідносини.

На загальнодержавному рівні державні позики, як правило, носять нецільовий характер. І навпаки, залучення позичкових коштів на нижчих рівнях найчастіше має яскраво виражену цільову спрямованість. Наприклад, органи місцевого самоврядування останнім часом нерідко розміщують позики з метою мобілізації коштів для будівництва нової каналізаційної системи чи розширення і модернізації старої каналізаційної системи, для будівництва школи, лікарні, об’їзної дороги, парку відпочинку і т.д.

Таким чином, у формуванні додаткових фінансових ресурсів держави за рахунок мобілізації тимчасово вільних грошових коштів населення, підприємств, установ, організацій проявляється одна сторона, або функція, відносин у сфері державного кредиту. Вона у фінансово-правовій літературі дістала назву фіскальної функції державного кредиту. З допомогою цієї функції здійснюється формування централізованих грошових фондів держави.

В країнах з розвинутою ринковою економікою державні позики є основним джерелом фінансування бюджетного дефіциту. Досить сказати, що в сучасних умовах доходи, одержані завдяки державним позикам, стали другим після податків методом фінансування видатків бюджету. Останнє пояснюється значно швидшим зростанням бюджетних видатків в порівнянні із зростанням податкових надходжень. Наприклад, якщо в США на початку XX століття держава використовувала лише 8 процентів кредитних ресурсів країни, в 1975 році 21 процент, то У 1991 році уже майже 40 процентів. У ФРН цей показник на печатку сімдесятих років цього століття становив 53 проценти, а нині перевищує 60 процентів.

Фінансування видатків капітального характеру за рахунок позичкових коштів в певних межах має позитивне значення і справедливе з точки зору громадської моралі. Та ж дорога, школа чи лікарня забезпечують потреби не одного покоління. Чому ж тоді їх будівництво повинно бути оплачене протягом декількох років за рахунок податків з тих, хто, можливо, навіть не встигне скористатися їх послугами? Значно легше, розумніше і справедливіше перекласти фінансування спорудження таких об’єктів на всі покоління, які будуть користуватися ними. Таке продовження джерел фінансування в часі і забезпечується шляхом розміщення позик на відповідний строк. В останньому випадку покоління, що будує, наприклад, школу, несе аналогічний фінансовий тягар, що й наступні покоління, за рахунок податків з яких погашається як основний борг, так і проценти по ньому.

Таким чином, позитивний вплив фіскальної функції державного кредиту полягає в тому, що з її допомогою податковий тягар більш рівномірно розподіляється в часі. Податки, які стягуються в період фінансування видатків за рахунок державної позики, не збільшуються. А в протилежному випадку це неминуче довелося б зробити. Зате потім, коли кредити погашаються, податки стягуються не тільки для їх сплати, але й для погашення процентів по заборгованості.

Податки є основним, але не єдиним джерелом фінансування видатків, пов’язаних з обслуговуванням і погашенням державного боргу. Джерела фінансування цих видатків залежать від спрямування використання коштів. У випадку продуктивного вкладення мобілізованих капіталів споруджений об’єкт з початком його експлуатації починає приносити прибуток, за рахунок якого і погашається позика. Ніякого зростання податкового тягаря у цьому випадку не відбувається.

У випадку непродуктивного використання мобілізованих в результаті державних позик капіталів, наприклад фінансуванні за їх рахунок воєнних чи соціальних видатків, практично єдиним цивілізованим джерелом їх погашення стають податки або нові позики. В подібних випадках незрівнянно менш цивілізований прийом грошова або кредитна емісія. Розміщення нових державних позик для погашення заборгованості за раніше випущеними державними позиками називається рефінансуванням державного боргу.

Ступінь податкового тягаря, що переноситься на інші покоління, залежить від строку, на який позичались кошти, і від величини проценту, під який вони позичались. Чим вище прибутковість державної позики для інвестора, тим більшу частину податків змушена буде держава направити на їх погашення. Чим більша величина боргу, тим значніша доля коштів, що йде на його обслуговування.

Другою функцією державного кредиту є регулююча функція. Вступаючи в кредитні відносини, держава впливає на стан кредитного обігу, рівень ставок на ринку грошей і капіталів, на виробництво і зайнятість. Свідомо використовуючи державний кредит як інструмент регулювання економіки, держава може проводити необхідну їй фінансову політику.

Таким чином, з юридичної точки зору державний кредит є суспільними відносинами, врегульованими правовими нормами, з приводу акумуляції державою тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб на принципах добровільності, строковості та відплатності з метою покриття бюджетного дефіциту, регулювання грошового обігу та інвестування.