Главная Финансовое право Книги Фінансове право - Віхров О.П.

Фінансове право - Віхров О.П.

Тема 5. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ

План

1. Поняття і зміст бюджетного процесу.
2. Порядок складання проекту бюджету.
3. Порядок розгляду та прийняття Державного бюджету України.
4. Виконання Державного бюджету України та порядок внесення змін до нього.
5. Звітність про виконання бюджетів.

1. Поняття і зміст бюджетного процесу

Одержання доходів, їх розподіл між ланками (видами) бюджетної системи і використання їх на покриття видатків, зв’язаних із виконанням передбачених Конституцією України функцій органами держави і місцевого самоврядування, не проходить автоматично. Держава за допомогою правових норм ретельно регулює відносини, що виникають при формуванні і виконанні всіх видів бюджетів, контролі за виконанням бюджетів і звітуванні про їх виконання. Діяльність органів держави і місцевого самоврядування в галузі бюджету у широкому плані одержала назву бюджетного процесу. В юридичній літературі до цього часу немає єдиної думки щодо змісту поняття бюджетного процесу і його стадій.

Болгарські вчені юристи-фінансисти, наслідуючи відомого професора А. Ангелова, вважають, що бюджетний процес це процес прийняття закону про державний бюджет, тобто поняття бюджетного процесу тотожне поняттю законодавчого процесу. Вважаємо, що це співставлення різних явищ. Формування бюджету не зводиться тільки до складання проекту закону про державний бюджет.

Між іншим, якщо проаналізувати назву нормативного акту "Правила оформлення проекту Закону України про Державний бюджет України", то також можна подумати, що Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів, галузеві міністерства і відомства, місцеві органи самоврядування всю роботу концентрують на складанні проекту закону про державний бюджет, а не на складанні проекту державного бюджету. Це ототожнення не зовсім однакових явищ.

Формування бюджету система суспільних відносин, пов’язана з плануванням органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукуванням достатніх для цього джерел, виданням цими органами ряду правових актів, що регулюють процес планування. Процес складання проекту бюджету закінчується виробленням проекту бюджету і проекту закону. Ці проекти і цілий ряд документів, передбачених Бюджетним кодексом України, подається Кабінету Міністрів України. Безумовно, закон про Державний бюджет посідає головне місце серед бюджетно-правових актів, як і завжди він має провідне значення в їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бюджету. Складається спочатку проект бюджету, а потім за узагальнюючими показниками складається проект закону про Державний бюджет.

Звуження поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади приводить до висновку, що головне це скласти проект закону і затвердити його.

Прийняття закону про державний бюджет це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права і обов’язки щодо складання і затвердження бюджету і застосовують правові норми, які регулюють ці стадії.

Головна стадія бюджетного процесу виконання бюджету, під час якого слід добитися виконання приписів закону про Державний бюджет.

Бюджетний процес це заснована на правових нормах діяльність органів держави і органів місцевого самоврядування по складанню, розгляду проекту бюджету, затвердження та виконання бюджету, складанню, розгляду і затвердженню звіту про виконання бюджету.

Повний цикл бюджетного процесу, тобто період з початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває понад два роки. У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом, які мають назву стадій бюджетного процесу, реалізуються бюджетні повноваження всіх суб’єктів бюджетних правовідносин. Бюджетний процес є формою або засобом здійснення матеріальних бюджетних прав, які надані учасникам бюджетного процесу законодавством. Матеріальні і процесуальні бюджетні права тісно пов’язані.

Характер зв’язку матеріальних і процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв’язку, наприклад, у цивільному матеріальному і цивільнопроцесуальному праві, які існують як самостійні галузі права. Бюджетні матеріальні і процесуальні норми складають хоч і окремі правові інститути, але входять у підгалузь (розділ) фінансового права бюджетне право. У цивільних матеріальних і цивільних процесуальних відносинах існують самостійні, різні суб’єкти, у бюджетних це одні й ті ж суб’єкти.

Бюджетний процес в Україні відбиває важливіші риси, властиві нашому бюджету повнота доходів і видатків, достовірність, яка може бути досягнута на основі реальності показників бюджету, гласність і публічність та спеціалізація показників доходів і видатків бюджету, завдяки застосуванню бюджетної класифікації на всіх стадіях процесу, врахування загальнодержавних інтересів при складанні і виконанні бюджетів, гарантованість самостійності місцевих бюджетів невтручанням державних органів у бюджетний процес по місцевих бюджетах, за винятком випадків, передбачених законодавством.

Всі стадії бюджетного процесу засновуються на правових засадах, які повинні гарантувати чітке планування, дотримування бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видів бюджетів. Згідно з статтею 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата.

Стадіями бюджетного процесу визнаються:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів.

Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями.

Бюджетними повноваженнями визнаються права і обов’язки учасників бюджетних правовідносин.

Для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Кошти бюджету, які отримують фізичні особи та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів.

Бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам, крім випадків, передбачених законом про Державний бюджет України.

Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

1) за бюджетними призначеннями, передбаченими законом про Державний бюджет України, органи, уповноважені відповідно Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їх діяльність, в особі їх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Конституційний Суд України, Верховний Суд України та інші спеціалізовані суди; установи та організації, які визначені Конституцією України або входять до складу Кабінету Міністрів України, в особі їх керівників;

2) за бюджетними призначеннями, передбаченими бюджетом Автономної Республіки Крим, уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;

3) за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.

Головні розпорядники коштів Державного бюджету України затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет із дотриманням умов, визначених Бюджетним кодексом України.

Головний розпорядник бюджетних коштів:

1) розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів;

2) розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому органу;

3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет, доводить у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями;

4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, якщо інше не передбачене законодавством;

5) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів;

6) одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і аналізує ефективність використання ними бюджетних коштів.

Будь-які бюджетні зобов’язання та платежі з бюджету можна здійснювати лише за наявності відповідного бюджетного призначення.

Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет.

Якщо в процесі виконання бюджету зміна обставин вимагає менших асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів, Міністр фінансів України (керівник місцевого фінансового органу) приймає рішення про приведення у відповідність бюджетного призначення Державного бюджету України (місцевого бюджету). Кабінет Міністрів України (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація, виконавчий орган відповідної ради) у двотижневий термін подає до Верховної Ради України (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної ради) у встановленому порядку пропозиції про приведення у відповідність бюджетних призначень Державного бюджету України (місцевого бюджету).

Пропозиції про внесення змін до бюджетних призначень подаються та розглядаються у порядку, встановленому для подання пропозицій до проекту бюджету. Видатки відповідно до внесених у бюджетні призначення змін здійснюються лише після набрання чинності відповідним законом (рішенням відповідної ради), яким внесено такі зміни. Інші зміни розмірів і мети та обмеження в часі бюджетних призначень провадяться лише за наявності в законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) відповідного положення.

Якщо після прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) відповідальність за виконання функцій або надання послуг, на які затверджено бюджетне призначення, передається відповідно до законодавства від одного головного розпорядника бюджетних коштів іншому головному розпоряднику бюджетних коштів, дія бюджетного призначення не припиняється і застосовується в порядку, встановленому законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), для виконання тих самих функцій чи послуг іншим головним розпорядником бюджетних коштів, якому це доручено. У цьому випадку Міністерство фінансів України (місцевий фінансовий орган) повідомляє Кабінет Міністрів України (Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеву державну адміністрацію, виконавчий орган відповідної ради) та Верховну Раду України (Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідну раду) про такі зміни в двотижневий термін.

Усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, за винятком тих випадків, коли окремим законом передбачені багаторічні бюджетні призначення.