Главная Финансовое право Книги Фінансове право - Віхров О.П.

Фінансове право - Віхров О.П.

2. Бюджетне право. Бюджетні правовідносин

В умовах проведення в Україні економічних і адміністративних реформ наявність видатків, які фінансуються на зворотній основі, виникнення трансфертних відносин, боротьба з бюджетним дефіцитом і необхідність скорочення видатків, розміри яких затверджені представницькими органами, вимагають посилення контролю за всім бюджетним процесом як з боку законодавчої, так і виконавчої влади. Відносини в галузі бюджету ускладнюються і вимагають все детальнішої регламентації. Регламентація відбувається за допомогою фінансово-правових норм.

Зважаючи на те, що бюджет є центральною ланкою фінансової системи, грає величезну роль у діяльності держави, й викликає виникнення важливих для неї відносин, які регулюються великою кількістю фінансово-правових норм. Ці норми створюють основний розділ фінансового права бюджетне право.

Бюджетно-правові норми складова частина фінансового права, яка має категоричний характер імперативності тобто жоден з суб’єктів бюджетних правовідносин не може змінити припису, який вміщено в нормі.

Бюджетне право України це сукупність фінансово-правових норм, що регулюють фінансові відносини, які виникають у зв’язку з бюджетною діяльністю.

Предметом бюджетного права є відносини з приводу формування і використання державного і місцевих бюджетів в Україні.

Бюджетне право тісно пов’язане з іншими розділами і інститутами фінансового права, особливо з розділами правового регулювання доходів і видатків.

З’ясування предмету бюджетного права і чітке відмежування його від інших фінансово-правових інститутів має і практичне, і теоретичне значення. З теоретичного боку таке з’ясування необхідно через те, що це дозволяє краще систематизувати бюджетно-правові акти і легше орієнтуватися в них, а з практичного перш за все тому, що кожний фінансово-правовий інститут має свої засоби захисту прав суб’єктів фінансових правовідносин.

Бюджетно-правові норми регулюють відносини при встановленні бюджетної системи, розподілі доходів і видатків між окремими видами бюджетів, у процесі складання, розгляду, затвердження бюджетів, виконання їх та звітності про виконання бюджетів. Суспільні відносини в галузі бюджету, що регулюються бюджетно-правовими нормами, мають назву бюджетно-правових.

Бюджетно-правові норми визначають права і обов’язки суб’єктів відносин, що ними регулюються, вказують на обставини, за яких учасники цих відносин стають носіями конкретних прав і обов’язків, і передбачають наслідки, які неодмінно наступають при невиконанні їхніх вимог.

Бюджетно-правові норми мають свою матеріальну обґрунтованість, вони є висновком з об’єктивних законів розвитку суспільства у вигляді загальнообов’язкових правил для дій державних органів. Верховна Рада України, як вищий законодавчий орган, може затвердити в законі про Державний бюджет будь-які суми, але бюджетні показники, які одержують правову оболонку, встановлюють тільки після пізнання економічних можливостей держави, які пов’язані з об’єктивними законами суспільного розвитку.

Регулююча роль бюджетно-правових норм полягає в тому, що вони викликають певні дії державних органів, які, реалізуючи свої права і обов’язки в галузі бюджетної діяльності, втілюють у життя вимоги цих норм.

За часом дії бюджетно-правові норми можна поділити на постійно діючі і періодичні.

Постійно діючі містяться, наприклад, у Бюджетному кодексі України, Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", і перестають діяти з прийняттям нових законів. Постійно діючі бюджетно-правові норми не обмежені у часі, вони існують, поки суб’єкти відносин зберігають свою правомочність.

Періодичні – містяться у, наприклад, в Законі України “Про Державний бюджет України” (на поточний рік), в актах Кабінету Міністрів та відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування про бюджети.

Останнім часом Верховна Рада продовжує дію деяких норм щорічних законів про Державний бюджет. Наприклад, затверджуючи Закон "Про Державний бюджет України на 1997 рік", Верховна Рада України продовжила на 1997 рік термін дії статей 12, 24, 25, 39 (крім окремих частин в цих статтях) Закону України "Про Державний бюджет України на 1995 рік", статей 11, 12, 31 Закону України "Про Державний бюджет на 1996 рік", змінила редакцію статті 12 Закону України "Про Державний бюджет України на 1996 рік" та доповнила текст статті 24 цього ж Закону.

Продовження дії статей законів про Державний бюджет за минулий рік не змінює періодичного характеру цих приписів. Дії норм продовжуються на певний час Верховною Радою України.

Періодичні бюджетно-правові норми вступають у дію або після їх затвердження або з настанням нового бюджетного року. Так, стаття 96 Конституції України встановила, що Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а стаття 92 виключно законами України встановлюється: Державний бюджет України і бюджетна система України, тобто норми Конституції України встановили тривалість бюджетного періоду і періодичність закону про Державний бюджет.

Специфічна особливість регулювання бюджетної діяльності за допомогою правових норм полягає в тому, що вони надають економічним (бюджетним) відносинам офіційний характер, державний захист. Економічні (бюджетні) відносини набувають форми відносин (прав і обов’язків), тобто форми правовідносин. В межах правовідносин відбувається діяльність державних органів, скерована на формування бюджету та його виконання у вигляді мобілізації коштів у бюджеті та їх використання відповідно до бюджетно-правових норм. Державні органи, що беруть участь у бюджетній діяльності, співставляють свої дії з вимогами норми (скільки треба зібрати доходів або скільки можна витратити бюджетних коштів), підкоряють їй свої дії і тим самим об’єктивно закріплюють фінансові відносини.

Бюджетні правовідносини є наслідком правового регулювання державою суспільних (економічних) відносин, що виявляється у наданні цим відносинам юридичної форми. Кожний конкретний акт бюджетної діяльності (розподіл коштів або використання бюджетних асигнувань) здійснюється виключно на правовій підставі, тобто у нерозривній єдності матеріального і правового боку цих відносин. Об’єктивні економічні закони визначають межі регулюючого впливу і характер регулювання бюджетних відносин. Після врегулювання правовими нормами бюджетні відносини не перетворюються на юридичні, а набувають форми бюджетних правовідносин. Оскільки бюджетно-правові відносини вид фінансово-правових, їм властиві особливості останніх.

Особливістю юридичного змісту бюджетно-правових норм є те, що вони встановлюють правила поведінки для особливого кола суб’єктів, яке відрізняється від суб’єктів інших видів фінансово-правових відносин. Це коло вужче, ніж, скажімо, у податкових або кредитних відносинах. Під суб’єктами бюджетно-правових відносин розуміють їх учасників, які виступають як сторони. Кожен суб’єкт цих відносин бере участь у розподілі доходів і видатків між бюджетами, одержанні бюджетних асигнувань, у складанні, розгляді або затвердженні бюджетів.

В першу чергу суб’єктами бюджетних правовідносин виступають Україна як суверенна держава, як правило, в особі Верховної Ради, Президента України та Кабінету Міністрів, Верховна Рада і Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві органи самоврядування та їх виконавчі органи.

Найширші повноваження в галузі бюджету мають представницькі органи, оскільки їм, як представникам народу, Конституція України надає бюджетну правомочність.

Обсяг прав і обов’язків органів виконавчої влади як суб’єктів бюджетних правовідносин залежить від місця і ролі в системі державного апарату і у системі виконавчих органів місцевого самоврядування.

Органи виконавчої влади загальної компетенції здійснюють фінансову діяльність паралельно з іншими своїми функціями.

У бюджетних правовідносинах беруть участь і галузеві органи виконавчої влади. Особливе місце серед органів виконавчої влади посідають фінансові органи. Саме вони діють від імені держави і вступають у бюджетні правовідносини з усіма органами держави, які збирають або витрачають бюджетні кошти, беруть участь на стадіях бюджетного процесу. Ними не є комерційні підприємства, колгоспи, кооперативи, окремі громадяни, тобто суб’єкти інших видів фінансових правовідносин, у яких акти про бюджет не викликають виникнення прав і обов’язків.

З актами про бюджет пов’язана і друга особливість бюджетних правовідносин періодичний характер. Акти про бюджет (закони і рішення місцевих рад) діють тільки на протязі одного бюджетного періоду з 1 січня по 31 грудня і перестають існувати. Засновані на них бюджетні правовідносини також припиняють своє існування 31 грудня і поновлюються з 1 січня наступного року, якщо суб’єкти бюджетних правовідносин минулого року одержують права чи обов’язки на підставі нових актів про бюджет.

До особливостей бюджетного права слід віднести велику деталізованість. Норми бюджетного права ретельно регулюють відносини в галузі бюджету, оскільки коштів бюджету не вистачає на першочергові потреби, тому все, що стосується витрачання бюджетних коштів підлягає суворій регламентації. Порядок відпуску коштів і їх витрачання встановлений в актах, які входять у фінансове законодавство.

В юридичній літературі бюджетно-правові норми прийнято поділяти на матеріальні і процесуальні. Матеріальні встановлюють матеріальний зміст бюджету, тобто структуру бюджетної системи, джерела доходів і направлення видатків, їх обсяги, розмежування доходів і видатків між окремими ланками бюджетів, розміри резервних фондів тощо. Матеріальні норми в учбовій літературі об’єднуються в правовий інститут "бюджетний устрій", що входить в бюджетне право.

Процесуальні бюджетно-правові норми складають також окремий інститут бюджетного права і регулюють бюджетний процес, тобто відносини, що виникають при складанні, розгляді, затвердженні бюджету, проведенні контролю, складанні, розгляді і затвердженні звіту про виконання бюджету.

Відносини, що виникають в процесі бюджетної діяльності регулюються нормами Конституції України, бюджетним законодавством і спеціальними нормативними актами.

Стаття 85 Конституції України встановлює повноваження Верховної Ради на затвердження Державного бюджету, внесення змін до нього, контролю за його виконанням та прийняття рішення щодо звіту про його виконання. Законами Верховної Ради установлюються податки і доходи, які формують Державний бюджет. Конституція надає Кабінету Міністрів повноваження на розробку проекту Державного бюджету і подання його на розгляд і затвердження Верховної Ради, а також на подання Верховній Раді звіту про виконання Державного бюджету.

Держава має спеціальні закони і нормативні акти, які регулюють бюджетні відносини в Україні. Так, основи організації бюджетної системи України на базі її суверенітету і економічної самостійності встановлює Бюджетний кодекс України. Щороку Верховна Рада України приймає Закон про Державний бюджет, яким визначається загальний обсяг бюджету на рік, розміри асигнувань за напрямками діяльності держави, розміри відрахувань у місцеві бюджети від загальнодержавних доходів і податків і т.д. До цих актів належать і щорічні рішення місцевих рад. Важливу роль у регулюванні бюджетних відносин відіграють нормативні акти, якими встановлюються повноваження органів державної законодавчої і виконавчої влади.

Норми, які регулюють бюджетні відносини, вміщуються не тільки у бюджетному законодавстві. Так, багато статей Закону про Кабінет Міністрів України вміщують норми, які регулюють бюджетні повноваження Уряду, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року, Регламент Верховної Ради України, Укази Президента України, наприклад "Про заходи щодо забезпечення наповнення Державного бюджету та посилення фінансовобюджетної дисципліни" від 28 лютого 1997 р., Постанова Верховної Ради України від 6 травня 1996 р., якою затверджені Правила оформлення проекту Закону України про Державний бюджет України.

Бюджетне законодавство в Україні перебудовується на підставі нової Конституції України, тому Закон України "Про бюджетну систему України" повинен бути переробленим. Враховуючи нові тенденції розвитку ринкової економіки, переглядають і нормативні акти Міністерства фінансів та Національного банку України. Розробляються Правила складання і виконання Державного бюджету України.