Главная Экономика Книги Глобальна торгова система: розвиток інститутів, правил, інструментів СОТ - Циганкова Т.М.

Глобальна торгова система: розвиток інститутів, правил, інструментів СОТ - Циганкова Т.М.

2.2.6. Надзвичайні заходи захисту від імпорту

Сучасні тенденції розвитку системи регулювання світової економіки обумовлюють більшу недискримінаційність, прозорість і прогнозованість торговельно-економічних відносин між державами, ніж на попередніх етапах розвитку міжнародної торгівлі. Національні економічні системи стають відкритішими для пропозиції іноземних товарів і послуг, залежними від кон’юнктури відповідних світових товарних ринків, об’єктивно інтегрованими в світовому торговельно-економічну систему. Тому уряди країн при розробці і впровадженні економічної стратегії, особливо торгової політики. Повинні враховувати тісний взаємозв’язок між процесами, які відбуваються в національній економіці та в глобальному економічному середовищі. В сучасних умовах держава не може досягти цілей соціально-економічного розвитку без виваженої торгової політики, реалізація якої передбачає застосування урядами комплексу інструментів зовнішньоторговельного регулювання.

На попередніх етапах розвитку міжнародної торгівлі національні торгові політики були менш взаємозалежними і практично повністю визначались політикою національних урядів, які віддавали перевагу або протекціонізму, або вільній торгівлі, а точніше – лібералізації торговельного режиму. Відповідно до цього в міжнародних торговельно-економічних відносинах прийнято відокремлювати два основні типи зовнішньоторговельних політик – ліберальну та протекціоністську. Ліберальна торгова політика уряду спрямована на розширення свободи економічних дій і зняття обмежень на діяльність у сфері міжнародної торгівлі для національних господарюючих суб’єктів, а також спрощення доступу на внутрішній ринок для зарубіжних суб’єктів. Завдяки ліберальній торговій політиці стимулюється конкуренція, що, в свою чергу, викликає розвиток виробництва, прискорення науково-технічного прогресу та економічне зростання в довгостроковому періоді.

Однак, нерівномірність економічного розвитку країн, необхідність врахування в економічній стратегії національних інтересів, підвищення конкуренції на світових товарних і регіональних ринках умовляють застосування урядами протекціоністських політик або окремих протекціоністських заходів.

Протекціонізм, як державна політика захисту внутрішнього ринку від іноземної конкуренції, є протилежним напрямом дій уряду в торговельно-економічній сфері. Економічну, політичну та організаційну сутність сучасного протекціонізму доцільно розглядати в контексті його основних форм (Рис. 4).

Рис. 4. Систематизація форм протекціонізму [ с.274]

Вся історія формування і розвитку системи регулювання міжнародних торговельно-економічних відносин являє собою процес поперемінного превалювання ліберальних та протекціоністських тенденцій в формуванні національних торгових політик. Так, після підписання в 1947 р. Генеральної Угоди з тарифів і торгівлі і до кінця 60-х років в світовій економіці переважали тенденції лібералізації торговельних відносин між країнами. Але, починаючи з 70-х років почала проявлятися зворотня тенденція, коли країни стали активно застосовувати кількісні обмеження, підвищені ставки мита, субсидування національних виробників і експортів, інші нетарифні заходи.

Зрозуміло, що державне втручання і захист національної економіки завжди базується на конкретних економічних, соціальних і політичних цілях. Такими стандартними цілями є: зниження рівня безробіття та соціальної напруги в суспільстві; необхідність створення сприятливих умов для розвитку молодої або важливої для національної економіки галузі чи сфери діяльності; прискорення структурної перебудови, розвитку промисловості та експортних виробництв; стимулювання притоку прямих іноземних інвестицій; досягнення певних політичних цілей. Обгрунтуванням необхідності застосування протекціоністських заходів виступає, як правило, не одна ціль, а їх комплекс.

Після створення міжнародної торговельної системи, застосування на практиці положень ГАТТ, можливості національних урядів щодо застосування протекціоністських заходів були значною мірою обмежені. Але відомо, що саме внаслідок такий дій сільське господарство та виробництво текстилю і одягу практично вийшли з-під дії основних положень ГАТТ.

В документах ГАТТ була передбачена можливість застосування захисних заходів, обмежуючих імпорт певного товару. Так, Стаття ХІХ “Надзвичайні дії щодо імпорту окремих товарів” дозволяє країнам застосовувати обмеження імпорту з метою захисту специфічних видів виробництва від непередбачених або несподіваних обставин, які виникли в результаті заходів щодо лібералізації торгівлі. [с.466-467]

Згідно цього країна-імпортер може застосовувати захисні заходи по відношенню до певного товару (включаючи відкликання або зміну тарифної поступки або часткове припинення виконання зобов’язання, у тому числі і в рамках преференційних угод) після встановлення того, що імпорт товару збільшується у значних обсягах, збільшення імпорт відбулось в результаті непередбачених обставин та спричиняє або загрожує спричинити серйозну шкоду вітчизняним виробникам аналогічних чи безпосередньо конкуруючих товарів.

Фактично ця Стаття дала можливість країнам уникати виконання принципових положень ГАТТ і застосовувати обмежуючи імпорт заходи за певних обставин та умов. Крім того, доречно нагадати, що обмеження імпорту можна було досягти і шляхом застосування інших статей ГАТТ, які містять різні обставини і умови обмеження: обмеження імпорту у зв’язку з платіжним балансом (Стаття ХІІІ); право найменш розвинених країн застосовувати тарифні та інші обмеження імпорту (Стаття XVIII); захисні заходи у зв’язку із забезпеченням суспільної безпеки і охорони здоров’я (Стаття ХХ); переговори щодо зміни розкладів тарифів поступок ГАТТ (Стаття XXVII); незастосування Генеральної угоди між окремими сторонами (Стаття ХХХV).

Враховуючи те, що застосування обмежуючих імпорт заходів можливо було лише на недискримінаційній основі, країни стали віддавати перевагу двостороннім домовленостям про добровільні експортні обмеження (ДЕО) або про упорядкування торгівлі, а не офіційним і прозорим процедурам отримання права на захисні заходи, які були передбачені ГАТТ. Добровільне обмеження експорту, по-перше, не є добровільними, оскільки вводиться під загрозою застосування імпортером санкцій такого характеру, економічні та політичні наслідки яких будуть неприйнятними для країни-експортера; по-друге, фактично є обмеженням імпорту товарів, перенесеним з кордонів імпортуючої країни на кордони країни-експортера; по-третє, є однією з форм обмежувальної ділової практики; по-четверте, порушує принцип недискримінації в торгівлі. Оскільки ДЕО стосувались імпорту тільки з певних країн, то вони порушували правило недискримінаційного застосування обмежень.

Використання таких “сірих” або “тіньових” заходів (названих так тому, що ДЕО не мають правового закріплення в ГАТТ) деякими розвинутими країнами, наприклад США і членами Європейського Союзу, збільшилося в останні три десятиріччя. Уряди цих країн в деяких випадках самі спонукали або підтримували ініціативу галузей щодо застосування добровільних експортних обмежень і співпраці таким шляхом зі своїми партнерами в експортуючих країнах на взаємовигідних умовах. Експертами СОТ підраховано, що в 1995 році, коли СОТ розпочала роботу, існувало понад 200 двосторонніх та багатосторонніх угод щодо ДЕО. Вони стосувались широкого спектру товарів, починаючи з сільськогосподарських продуктів (як яловичина), простих товарів (таких як шкіра і хутро, глиняний посуд, порцелян) і до складних виробничих товарів (телевізійні устаткування, автомобілі). [1, с.135]

Все це обумовило необхідність розробки і ухвалення в ході Уругвайського раунду багатосторонніх торговельних переговорів Угоди про захисні заходи, яка увійшла у пакет документів Додатку 1А: Багатосторонні угоди з торгівлі товарами. В преамбулі до Угоди про захисні заходи зазначається, що її метою є: необхідність зробити ясними і закріпити принципи ГАТТ 1994, і особливо принципи Статті ХІХ “Надзвичайні заходи з імпорту окремих товарів”; відновити багатосторонній контроль за захисними заходами і виключити заходи, що не підпадають під такий контроль; підвищити, а не обмежити конкуренцію на міжнародних ринках. [933 с.292]

Розглянемо положення цієї Угоди більш детально. Перш за все Угода встановлює правила застосування захисних заходів, які передбачені у Статті ХІХ ГАТТ 1994. а це означає, що такі заходи можуть мати форму тарифів, що підвищуються понад рівень, на якому вони були зв’язані, або кількісних обмежень. При цьому всі заходи повинні застосовуватися на основі режиму найбільшого сприяння незалежно від джерел імпортування продукції.

Захисні заходи визначаються як термінові дії уряду для забезпечення своєчасного захисту національних виробників від непередбачених коливань імпорту, що викликані змінами ринкової кон’юнктури та конкурентного середовища (наприклад, внаслідок зменшення чи усунення тарифів або інших поступок). В разі, коли імпортні коливання загрожують нанесенням серйозної шкоди національним виробникам, уряд країни може застосовувати захисні заходи для того, щоб національне виробництво мало певний час для пристосування до нових умов конкуренції.

Оскільки на момент вступу в силу Угоди про захисні заходи країни мали дво- та багатосторонні угоди з ДЕО, від них вимагається поступова ліквідація цих тіньових заходів. Крім того, країни-члени СОТ не повинні “вимагати, вживати або зберігати будь-яких добровільних обмежень експорту, домовленостей щодо заходів по збуту товарів або інших таких заходів відносно імпорту чи експорту”, а також “заохочувати або підтримувати прийняття чи збереження державними підприємствами неурядових заходів, рівноцінних” надзвичайним діям щодо імпорту окремих товарів. [933, с.297-298]

Захисні заходи можуть застосовуватися до імпортованих товарів незалежно від їх походження, але їх застосування припускається лише у тому випадку, якщо імпортер визначив, що певний товар “імпортується на його територію у такій збільшеній кількості, в абсолютному або відносному виразі до вітчизняного виробництва, і на таких умовах, що завдає або загрожує завдання серйозної шкоди галузі вітчизняного виробництва аналогічних товарів або товарів, що безпосередньо конкурують з імпортованими”. [933, с.292]

В цьому визначенні принциповими для застосування захисних заходів є поняття “серйозна шкода”, “загроза серйозної шкоди” та “галузь вітчизняного виробництва”. Ці поняття визначені в Статті 4 “Визначення наявності або загрози серйозної шкоди”:

1. під серйозною шкодою розуміється значне загальне погіршення положення у галузі вітчизняного виробництва;
2. під загрозою серйозної шкоди розуміється така серйозна шкода, яка є явно неминучою внаслідок збільшення імпорту або зміни умов імпортування;
3. під галуззю вітчизняного виробництва розуміється вся сукупність виробників аналогічних або безпосередньо конкуруючих товарів, або група таких виробників, якщо сукупний обсяг виробництва ними аналогічних чи безпосередньо конкуруючих товарів становить основну частку загального вітчизняного виробництва цих товарів.

Серйозна шкода, загроза серйозної шкоди та можливість ідентифікувати виробників як галузі вітчизняного виробництва встановлюються в ході розслідування, порядок проведення якого регулюється Статтею 3 “Розслідування” та Статтею 4 “Визначення наявності або загрози серйозної шкоди”. [933 с.293-294]

В Угоді передбачено, що члени СОТ повинні створити (призначити) відповідні органи, компетенцією яких буде проведення розслідування та санкціонування (або ні) застосування відповідних захисних заходів.

Ініціаторами початку такого розслідування можуть бути як самі уряди, так і представники промисловості, якщо їх колективний внесок складає більшу частину загального національного виробництва продукції щодо якої планується застосування захисних заходів. В світовій практиці розслідування розпочинається, як правило, на підставі подання виробникам заяви (скарги) в орган проведення розслідування. Поширеною є практика ініціювання захисних заходів відповідними галузевими або регіональними спілками (асоціаціями) виробників від їх імені. Такі заяви містять, крім прохання провести розслідування щодо можливості вжиття захисних заходів, аргументи того, що збільшені обсяги імпорту завдають (або неминуче можуть завдати) серйозної шкоди національним виробникам. Такі аргументи повинні бути проілюстровані даними щодо втрати прибутку, скорочення виробництва, недовикористання виробничих потужностей, скорочення робочих місць тощо.

Прийнявши відповідну заяву, органи з проведення розслідування повинні зробити публічне повідомлення щодо початку розслідування та організувати громадські слухання або інші заходи для надання можливості імпортерам, експортерам та іншим зацікавленим сторонам висловити свою позицію. Ці органи паралельно мають аналізувати погляди і коментарі стосовно запропонованих захисних заходів з метою забезпечення їх відповідності інтересам громадськості. В інтересах забезпечення прозорості і гласності процедури розслідування ці органи повинні публікувати дані щодо ходу розслідування, звіти та остаточні висновки, які, власне, можуть санкціонувати або ні застосування захисних заходів. Дозвіл на вжиття відповідних заходів видається тільки після того, як оцінка всіх відповідних фактів та чинників встановить наявність очевидного зв’язку між зростанням обсягів імпорту та існуванням серйозної шкоди або її загрози галузі національного виробництва. Застосування захисних заходів забороняється органом розслідування, якщо встановлено, що проблеми, з якими стикається відповідна галузь не є результатом збільшення імпорту, а обумовлені дією інших чинників (наприклад, зміною параметрів попиту на продукцію, появою товарів-замінників).

Слід зазначити, що дозволене вжиття захисних заходів також має певні межі, обумовлені, як було наголошено в преамбулі до Угоди, необхідністю збільшення, а не обмеження конкуренції на міжнародних ринках, а також стимулюванням реструктуризації в ураженій промисловості.

Основні правила застосування захисних заходів проти збільшеного імпорту полягають у наступному:

1. заходи повинні застосовуватися дише в тому обсязі, який є необхідним для попередження або ліквідації серйозної шкоди та забезпечення пристосування галузі до повних конкурентних вимог і не перевищувати його;
2. заходи повинні застосовуватися тільки протягом певного періоду, який надасть можливість ураженій промисловості пристосуватися до підвищення конкуренції після відміни захисту;
3. конкретний тип захисних заходів (підвищення зв’язаних тарифних ставок або введення кількісних обмежень на імпорт), які санкціонуються до вживання, визначається органами проведення розслідування;
4. застосування кількісних обмежень до основних експортерів у вигляді розподілених квот дозволяється після проведення консультацій з країнами-постачальниками, оскільки їх квота встановлюється залежно від їхньої частки в загальному обсязі імпорту протягом попереднього репрезентативного періоду; під час розподілу часток на цій основі в рівній мірі повинні братись до уваги експортні інтереси нових постачальників;
5. захисні заходи мають застосовуватися на недискримінаційні основі щодо імпорту з різних джерел.

Стосовно останнього правила слід зазначити, що у виняткових ситуаціях Угода дозволяє країнам-членам СОТ відходити від правила недискримінації і застосовувати обмеження у вигляді квот тільки до однієї або деяких країн, якщо імпорт з цих кран “збільшився у непропорційному розмірі відносно загального обсягу імпорту даного товару за репрезентативний період”. [933, с.294] Однак застосовувати такі обмеження члени СОТ можуть тільки після відповідних консультацій та ухвалення цього рішення країни-імпортера Комітетом зі захисних заходів, який створено згідно з Угодою про захисні заходи.

Одним з правил застосування захисних заходів є обмеження термінів їх тривалості. Так, вони вимагають, щоб:

1. захисні заходи, що були в силі на 1 січня 1995 року, коли угода набрала чинності, були припинені через 8 років, або до 1 січня 2000 року, залежно від того, що наступить пізніше;
2. максимальний початковий період вживання захисного заходу складає 4 роки. Цей початковий період може бути продовжений максимум до 8 років (10 років для країн, що розвиваються).

З метою допомоги ураженій промисловості в підготовці до конкуренції, що зросте після остаточного зняття захисних заходів, Угода встановлює, що будь-який захід тривалістю більше двох років повинен поступово лібералізуватися. Також мають проводитись проміжні перегляди заходів тривалістю більше трьох років задля вивчення можливості їхнього скасування або прискорення лібералізації.

Угода також не дозволяє країнам обходити часові обмеження щодо захисних заходів через заборону повторного вживання захисту тієї ж самої продукції на період, що дорівнює тривалості попереднього. Крім того, ні при яких обставинах захисний захід не може повторно застосовуватися протягом двох років після закінчення терміну дії попереднього. Разом з тим, тимчасові заходи, які вживались протягом шести місяців або менше, можуть бути вжиті знов через один рік, за умови, що захід не вживатиметься двічі щодо тієї ж самої продукції протягом п’яти років. Країни, що розвиваються, мають більш сприятливий режим і можуть знову вживати заходів стосовно тієї ж самої продукції після періоду, що дорівнює половині терміну дії попереднього заходу (але не протягом періоду, меншого ніж два роки).

Угодою про захисні заходи передбачені спеціальний і диференційований режим стосовно країн, що розвиваються. Імпорт з таких країн не підлягає захисним заходам, якщо його частка в імпорті відповідної продукції до країни, що вживає заходів, складає менше 3%. Цей виняток не розповсюджується на країни, що розвиваються, з індивідуальними частками менше 3%, але які колективно набирають більше 9% імпорту.

Застосування країною-імпортером захисних заходів, безумовно, викликає певні труднощі зі збутом своєї продукції у країни-експортера. З метою дотримання принципу недискримінації у торгівлі Угодою про захисні заходи вимагається, щоб країна-імпортер, яка вирішила вжити захисних заходів, надала пропозиції адекватної торговельної компенсації країнам-експортерам, чиї експортні інтереси можуть постраждати від дій імпортера. Така компенсація, як правило, має форму поступки у вигляді скорочення тарифів з боку країни, яка бажає вжити захисних заходів, країнам, чия торгівля підлягає обмеженню. Стосовно іншої цікавої для них експортної продукції.

Якщо ж не вдається досягти згоди щодо адекватної торговельної компенсації між країною, що застосовує захисні заходи, та постраждалими країнами-експортерами, то країни-експортери можуть здійснити заходи у відповідь, тобто припинити поступки або інші зобов’язання щодо країни-імпортера, яка застосовує захисний захід.

В заключенні слід зазначити, що до захисних торгових заходів також належать антидемпінгові та компенсаційні процедури і мита, а також субсидії. Але в практиці торговельно-економічного регулювання заходи захисту від імпорту застосовуються країнами значно менше, ніж субсидії та антидемпінгові і компенсаційні мита. Це пов’язано з двома основними обставинами: по-перше, введення заходів захисту від імпорту потребує консультацій і узгоджень (тобто переговорного процесу) з країнами-експортерами та Комітетом із захисту, чого уряди намагаються, як свідчить практика, уникати; по-друге, використання цих заходів потребує пропозицій адекватної торгової компенсації для уражених експортних країн, що ставить уряди в ситуацію необхідності пошуку іншої галузі, або виробництва для ї лібералізації (а отже і підвищення рівня конкуренції) в межах вимог торгової компенсації. Таким чином, застосування захисних заходів може викликати ланцюгову реакцію необхідності захищати національних товаровиробників. З іншого боку, незастосування таких заходів може призвести до зникнення галузі внаслідок її неконкурентоспроможності. Зрозуміло, що готових рецептів в таких ситуаціях немає, а тому такі рішення повністю залежать від торговельної політики національних урядів.